Мировой транспортный комплекс

8. ТРАНСПОРТНЫЙ КОМПЛЕКС  РОССИИ: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И  ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

Самарина Т.П., советник отдела экономического анализа Аналитического управления Аппарата Совета Федерации

Состояние и развитие транспортной системы имеют для Российской Федерации исключительное значение. Транспорт, наряду с другими инфраструктурными  отраслями, обеспечивает базовые условия  жизнедеятельности общества, являясь  важным инструментом достижения социальных, экономических, внешнеполитических и  других целей. В современных условиях транспорт является одним из определяющих функциональных факторов повышения  темпов экономического роста

В настоящее время транспортная система в целом удовлетворяет  спрос на перевозки пассажиров и  грузов. Начиная с 2000г., рост транспортных услуг в среднем в год составляет для грузовых перевозок 3,8%, для пассажирских перевозок 6,7 % при ежегодном экономическом  росте в среднем около 6,1%. При  этом рост транспортных услуг распределен  неравномерно между различными видами транспорта. Это связано с проблемами развития отдельных видов транспорта и значительную региональную неравномерность.

Так, в последнее десятилетие  происходило ускоренное старение гражданского морского и речного флота, гражданской  авиации России, связанное с износом  судов, не сопровождающимся адекватным обновлением их парка. Это грозит вытеснением с рынка отечественных  перевозчиков, ростом безработицы среди  специалистов этих областей.

Без комплексного и системного решения проблем развития транспортной инфраструктуры, невозможно добиться удвоения ВВП, осуществить качественный прорыв в экономике, повысить экономический  потенциал регионов и конкурентоспособность  отечественных производителей, обеспечить достойное качество жизни для  российского населения.

В последние годы в сфере  законодательного обеспечения этой сферы произошли существенные изменения, направленные на повышение экономической  эффективности ее деятельности.

В результате реформирования федеральных органов исполнительной власти, осуществленной в соответствии с Указом Президента Российской Федерации  от 09.03.2004 г. №314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", произошло слияние трех таких важных федеральных министерств, как Министерство транспорта, Министерство путей сообщения и Министерство связи в одно общее Министерство транспорта и связи России, которое положило начало проведению, одной из самых сложных и ответственных реформ в экономике страны. Главный выигрыш должен быть получен от улучшения взаимодействия на стыках различных видов транспорта, в первую очередь в местах перевалки грузов из вагонов в трюмы судов, на автомобили и т.д.

Главными нормативными документами, доработкой которых в 2004 году занималась, в основном, исполнительная ветвь  власти - это "Стратегия развития транспорта в РФ до 2020 г." и федеральная целевая программа "Модернизация транспортной системы России”. Одобренная Государственным Советом и Правительством Российской Федерации Транспортная стратегия, доработана с учетом послания Президента, концепции реформирования бюджетного процесса и проведенной административной реформы. Это основополагающие программные документы, определяющие приоритетные направления развития транспортного комплекса страны на долгосрочную перспективу.

В соответствии с этим в  новой редакции Транспортной стратегии  определены долгосрочные приоритеты государственной  транспортной политики Российской Федерации, приоритетные задачи институциональных  реформ на транспорте, реализации принципов  государственно-частного партнерства, а также основные цели и целевые  показатели развития транспортного  комплекса на период до 2020 года. В  свою очередь, положения Транспортной стратегии должны стать основой  для разработки и корректировки, федерального законодательства, федеральных  целевых программ, как на самом  транспорте, так и в смежных  с ним отраслях экономики.

Реализация транспортной стратегии Российской Федерации  позволит достичь к 2020 году следующих  основных результатов:

• будет завершено создание единой опорной транспортной сети без разрывов и “узких мест”;
• подвижность населения вырастет на 50%;
• большинство населенных пунктов будет иметь круглогодичный доступ к основным наземным транспортным коммуникациям;
• восемь из десяти российских семей смогут активно пользоваться автомобилем;
• значительно повысятся комфортность и качество сервиса пассажирского транспорта;
• доля отечественных портов в обслуживании внешнеторговых грузопотоков возрастет с нынешних 75 до 85%;
• грузоемкость ВВП снизится на 8-10%;
• скорость грузового сообщения увеличится на 15-20%, а на основных международных транспортных коридорах - на 20-30%;
• доля тоннажа отечественного торгового флота, зарегистрированного в национальных реестрах, вырастет с 35 до 50%;
• транзитные перевозки через территорию России достигнут 60-70 млн. тонн в год;
• показатель числа погибших на 1000 автомобилей снизится на 50%

Одним из важных направлений  деятельности по реализации Транспортной стратегии России является выстраивание качественно нового формата сотрудничества между государством и бизнесом, основанного  на прозрачности и открытости отношений, балансе общественных и коммерческих интересов. Совершенствование механизмов финансирования проектов в области  развития транспортной инфраструктуры предполагает повышение эффективности  использования бюджетных средств  и развитие практики привлечения  средств частных инвесторов. Основным инструментом соединения частных и  государственных ресурсов при реализации инфраструктурных проектов является институт государственно-частного партнерства (ГЧП). Основной сферой применения схемы ГЧП в России может стать строительство платных автомобильных дорог, развитие городского пассажирского транспорта, строительство морских терминальных комплексов, реконструкция аэропортовых комплексов, железнодорожное строительство в районах освоения новых месторождений.

2004 год стал ключевым  для реализации мероприятий второго  этапа “Программы структурной  реформы железнодорожного транспорта”,  основными целями которого являются  обеспечение устойчивого развития  и повышение уровня конкуренции  в отрасли. Правовое обеспечение  деятельности железнодорожного  транспорта приведено в соответствие  с основными принципами федеральных  законов, принятых в 2003 году: "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации", О внесении изменения и дополнения в Федеральный закон "О естественных монополиях", "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта".

Правительством Российской Федерации в развитие вышеназванных  законов приняты постановления "Об утверждении Правил недискриминационного доступа перевозчиков к инфраструктуре железнодорожного транспорта общего пользования", "Об утверждении Правил оказания услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования" и др..  Указанные правила регламентируют взаимодействие перевозчиков и владельцев инфраструктуры при оказании услуг, а также при распределении пропускной способности инфраструктуры. 
  Правительством Российской Федерации принято также постановление о создании ОАО "РЖД", крупнейшей транспортной компании, приступившей к хозяйственной деятельности с 1 октября 2003 г. Сегодня реформа железнодорожного транспорта признана одной из самых успешно развивающихся реформ в экономической сфере. В результате реализации программы структурной реформы железнодорожного транспорта обеспечен прорыв в области пассажирских перевозок, - после многолетнего спада пассажирооборот в 2004 г. возрос на 3,7%. Уже в первый год работы компании улучшено качество грузовых перевозок: скорость доставки грузов возросла на 6%, доля отправок грузов, доставляемых точно в срок, превышает 90%.

Однако на данный момент имеется некоторое отставание от сроков реализации второго этапа  реформы по ряду мероприятий. Осталось множество пробелов в нормативно-правовой базе. Прежде всего, необходимо как можно скорее создавать условия для конкурентной среды на железнодорожном транспорте. С этой целью необходимо принятие законов о недискриминационном доступе к инфраструктуре железнодорожного транспорта, о развитии конкуренции в сфере грузовых железнодорожных перевозок, об основах правового регулирования деятельности операторов железнодорожного подвижного состава и их взаимодействия с перевозчиками. Эта нормативная база будет способствовать созданию конкурентной среды для перевозчиков и условий равнодоступности к услугам естественно-монопольного сектора железнодорожного транспорта и является определяющей в создании условий взаимодействия между перевозчиками и владельцами инфраструктур.

Нерешенными остались вопросы  определения механизмов финансовой поддержки пассажирских перевозок  и введение раздельной отчетности по видам деятельности.

Основной проблемой реализации реформы является унификация железнодорожных  тарифов. Назрела проблема дерегулирования тарифов, так как сохранение жесткого государственного регулирования в уже сложившихся конкурентных сегментах рынка ограничивает адаптацию РЖД к рыночным условиям и ставит ее в невыгодное положение по сравнению с другими перевозчиками. На пассажирских железнодорожных перевозках должен осуществляться постепенный переход к свободным тарифам, начиная с более дорогих категорий услуг, по мере сокращения внутреннего перекрестного субсидирования на железнодорожном транспорте.

На грузовых железнодорожных  перевозках необходима разработка методов  комплексного регулирования тарифов  с учетом ставок в морских портах для основных грузопотоков экспортных грузов. Сокращение сферы регулирования  тарифов на грузовые перевозки будет  возможно по мере развития конкуренции  на отдельных видах перевозок

Необходима также нормативная  база, обеспечивающая государственную  поддержку лизинга пассажирского  подвижного состава и развитие железнодорожного машиностроения.

Не в достаточной степени  решенными в правовом отношении  проблемами остаются вопросы финансирования инвестиционной деятельности на транспорте. Прежде всего, речь идет о создании устойчивой доходной базы для предприятий дорожного комплекса, что является неотъемлемым условием их постепенного перехода к системе рыночных отношений. Задачей исключительной важности и актуальности для транспортной отрасли является принятие рамочного закона “О концессионных соглашениях”, на практике реализующего принципы ГЧП. Данный закон обсуждается с середины 90-х годов. Однако до сих пор каких-то заметных продвижений с его рассмотрением в Федеральном Собрании пока нет, и сегодня Россия, по-прежнему, входит в число немногих стран мира, в которых отсутствует концессионное законодательство. Между тем, концессия - это общепринятая мировая практика, представляющая понятные и прозрачные “правила игры” для большинства потенциальных зарубежных инвесторов. И сегодня из-за отсутствия этих “правил” страна не дополучает миллиарды, если не десятки миллиардов долларов прямых иностранных инвестиций.

Необходимо отметить, что  в развитие послания Президента уже  разработан проект федерального закона "О платных автодорогах", формирующий базу для развития концессионных отношений в дорожной отрасли. Насущной необходимостью остается разработка аналогичного законопроекта, регулирующего концессии на железнодорожном транспорте. Решению рассматриваемой задачи должно способствовать принятие федерального закона о морских портах, а также внесение необходимых поправок в другие законодательные акты Российской Федерации.

Для успешной реализации проектов государственно-частного партнерства  в области развития транспортной инфраструктуры необходимо предусмотреть возможность введения особых режимов налогового регулирования. В частности, при участии инвестора в реализации особо капиталоемких и долго окупаемых проектов, целесообразно предоставление льгот по налогу на прибыль, налогам на землю и имущество.

Созданию условий инвестиционной привлекательности могло бы способствовать выстраивание более гибкой схемы  налогового регулирования и в  сфере землепользования придорожными территориями.

Известно, что новая дорога увеличивает стоимость земель и  имущества, генерирует мощные потоки потребительского спроса, формирует условия для  развития высокодоходных видов бизнеса. Однако сейчас у нас сложилась  ситуация, когда дорогу строят одни, а все эффекты от ее создания получают другие. В этой связи целесообразно  подготовить пакет поправок к  налоговому и земельному кодексу, предусматривающих  создание дифференцированного механизма  взимания платы за земельные участки  в зависимости от близости пролегания автомобильных дорог, их категории, качества, наличия придорожной инфраструктуры. Создание дополнительной базы налоговых  поступлений могло бы стать основой  для высвобождения значительных объемов бюджетных ресурсов и  целевого использования этих средств для финансирования развития дорожной отрасли.

Огромную проблему для  развития транспортной инфраструктуры представляет неурегулированность земельных отношений, прежде всего - это касается механизма резервирования и изъятия земель. Для установления единого порядка резервирования земель под строительство объектов транспортной инфраструктуры, в том числе новых автомобильных дорог, необходима разработка специального федерального закона о резервировании земель в целях строительства и реконструкции объектов автомобильного, водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта в РФ, а также закона о порядке перевода земель из одной категории в другую.