Манильская декларация по мировому туризму

Закономерно возникает вопрос, можно ли в настоящее время говорить о формировании такой отрасли международного публичного права как «международное туристское право». Для характеристики любой отрасли международного публичного права значение имеет наличие самостоятельного предмета правового регулирования, специальных принципов, определяющих специфику данной отрасли, а также существование соответствующих правовых источников. Отношения, на которые воздействует международное право, составляют предмет его правового регулирования. Традиционно предмет правового регулирования, наряду с методами правового регулирования, в общей теории права рассматривается как основание для дифференциации права на самостоятельные подсистемы, отрасли. Поэтому в первую очередь необходимо выяснить, а являются ли межгосударственные отношения в сфере туристской деятельности предметом самостоятельного правового регулирования. Если да, то в достаточной ли мере они обособлены, чтобы рассматривать их в качестве основного критерия выделения соответствующей отрасли права. Сами международные отношения в сфере туризма являются комплексными. Они складываются из отношений, регулируемых нормами международного публичного права; отношений с участием иностранных юридических лиц, регулируемых нормами международного частного права; отношений, возникающих при туристском обмене, которые не ограничиваются пределами территории одного из их государств-участников и подлежат правовому регулированию на международном уровне. Прежде всего в сферу регулирования международного права попадают отношения между государствами. Двусторонние и многосторонние, в рамках которых, в частности, решаются вопросы правового положения иностранных туристов, классификации целей туристских посещений, въезда в страну и выезда из страны пребывания, статистического учета туристов, унификации и стандартизации загранпаспортов, процедуры их выдачи, визовых и таможенных формальностей, валютно-контрольных формальностей. Вторую группу составляют отношения между государствами и международными межправительственными туристскими организациями, в том числе в связи с членством государств в данных организациях, а также отношения между межправительственными туристскими организациями. Указанные виды отношений, в конечном счете, можно квалифицировать как межгосударственные, так как каждая международная межправительственная организация – это форма объединения государств. Но, наряду с ними существуют и международные отношения с иностранным элементом или с международным элементом. Это отношения государств с юридическими и физическими лицами, которые занимаются туристской деятельностью и находятся под юрисдикцией других государств, а также с международными неправительственными туристскими организациями и международными хозяйственными объединениями в области туризма. Такие отношения все в большей мере попадают в сферу регулирования международного публичного права. Ярким примером здесь выступают такие его отрасли как международное экономическое право, международное гуманитарное право и ряд других общепризнанных отраслей международного публичного права.

Таким образом, если имеется система самостоятельных, достаточно обособленных и значимых межгосударственных или смешанных международных отношений в сфере туризма, требующих своей правовой регламентации, то можно констатировать наличие процесса формирования такой отрасли международного публичного права как международное туристское право. Общие принципы международного публичного права получают детализацию и конкретизацию в так называемых отраслевых, или специальных принципах. Данные принципы обозначают специфику и самого объекта правового регулирования, и отрасли в целом. Они являются фундаментом и своеобразным каркасом построения той или иной отрасли международного права, являясь одновременно нормами обязательного свойства. Одной из проблем является отсутствие должного соответствия терминологии, которая применяется в международно-правовых актах и внутригосударственных нормативных правовых актах, регулирующих туристскую деятельность в РФ.

В федеральном законе «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» туризм рассматривается как поездки (путешествия) за пределы постоянного места жительства. В связи с этим особое значение приобретает понятие обычной среды, которое в определении, данном в российском законе, сводится, в сущности, к постоянному месту жительства. В то же время в документах ВТО кроме критерия расстояния от места жительства вводится критерий частоты посещения. [Вестник Сочинского государственного университета туризма и курортного дела 2011. № 3, С.293] В связи с этим к числу посетителей по данному критерию относят всех, кто совершает временные поездки с постоянного места жительства. Ведение понятия обычной среды, с определением ее по критерию расстояния и/или частоты поездки внесет определенность в понимание содержания туризма и точность в количественные оценки его масштабов. Необходимо отметить, что в нормативных актах РФ отсутствуют определения таких понятий как «путешественник», «посетитель» и «посещение». В рекомендациях ВТО исходным понятием является «путешественник», то есть любое лицо, совершающее поездку между двумя или более населенными пунктами (местами). «Посетители» в международной системе понятий и определений – это особая категория путешественников, поездка которых отвечает трем основным критериям: 1) совершается за пределы обычной среды; 2) продолжительность не превышает 12 месяцев подряд; 3) главной целью поездки не является занятие деятельностью, оплачиваемой из источника в посещаемом месте. К числу туристов относятся все ночующие посетители. В российском законодательстве понятие «туристский продукт» используется в единственном числе. В документах же ВТО обычно используется термин «туристские продукты», т.е. во множественном числе. Это приводит к различным толкованиям данной категории. В методологических рекомендациях ВТО отмечается, что туристские пакеты являются комплексными продуктами, предлагаемыми посетителям, составленными из разнообразных элементарных туристских продуктов. Таким образом, более правильным было бы говорить об элементарном туристском продукте и комплексном туристском продукте. В целом, в международных документах используются следующие термины: «характерные (т.е. типичные) туристские продукты» и «характерные туристские виды деятельности». Эта система понятий играет важную роль в классификациях туристского предложения и спроса.[7]

Термин «туристская индустрия» в Федеральном Законе об основах туристской деятельности в Российской Федерации определен как совокупность предприятий, производящих туристские услуги. Следует отметить, что в документах ВТО термин «туристская индустрия» используется довольно часто, но прямого определения ему не дается. Однако из контекста следует, что индустрия туризма понимается как совокупность видов деятельности, а не как совокупность предприятий. Таким образом, объектом национального правового закрепления с соответствующими уточнениями должны стать, в первую очередь, основные нормативные понятия: «туризм», «турист», «туристская деятельность», «виды туризма», «туристский продукт», «туристская услуга», «туристские ресурсы», «договор» и др. Их терминологическое значение должны быть едиными и соответствовать понятиям, употребляемым в международной туристской практике и в рекомендациях Всемирной туристской организации. Такой подход способствовал бы формированию общенациональной правовой базы для регулирования туристской деятельности, качественной имплементации международно-правовых актов, созданию модельных законодательных актов, используемых при разработке региональных нормативных актов в сфере туризма.[5]

Помимо терминологических разночтений в международных документах и российских правовых актах в сфере туризма, существуют недостатки в построении нормативно-правового материала в российском законодательстве, значимые пробелы в его содержании. Это можно обнаружить при анализе базового закона РФ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» и сопоставления его статей, в частности, с Хартией туризма и Кодексом туриста (1985 г.), принципами Глобального этического кодекса туризма (1999 г.), Осакской декларацией Тысячелетия (2001 г.). Так, в законе отсутствует прямая фиксация обязанностей государства в сфере туризма. В ст. 4 обозначены только основные пути государственного регулирования туристской деятельности, которые можно в определенной степени рассматривать как обязательства государства перед туристом и по развитию туристской индустрии. Однако в Хартии туризма обязанности государства закреплены напрямую в ст.ст. II, III, IV, V. Зафиксированы также права и обязанности местного населения, органов местного самоуправления (ст.ст. VI, VII), а также обязанности работников в области туризма и поставщиков услуг для туризма и путешествий. В принципах Глобального этического кодекса туризма и Осакской декларации Тысячелетия вопросам закрепления обязанностей государства в сфере туристской деятельности, а также обязанностям участников туристского процесса уделено большое внимание. На регламентацию деятельности государства, с учетом необходимости развития рынка международного туризма, сохранения природного и культурного наследия на основе туризма, использования в области туризма информационных технологий, направлены положения Осакской декларации Тысячелетия.

Отсутствие в ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» прямого закрепления обязанностей государства в лице его федеральных и региональных структур, а также органов местного самоуправления в сфере туризма приводит к тому, что реализация прав туриста существенно затруднена. Это вытекает из известного правила, что правам всегда коррелируются соответствующие обязанности контрагента. В данном случае государственных органов и органов местного самоуправления. Как следствие, субъектом юридической ответственности по отношению к туристу может выступать только турагент или туроператор. Представляется необходимым целый ряд положений, содержащихся в данных международно-правовых актах имплементировать в структуру российского законодательства с целью более полной и четкой регламентации туристской деятельности.

В Кодексе туриста закреплен основной пакет прав и обязанностей туриста. К сожалению не все эти права и обязанности нашли свое отражение в Законе «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». По всей видимости, при подготовке нового закона о туристской деятельности ряд правомочий и обязанностей туриста, зафиксированных в Кодексе туриста, должны быть включены в его содержание. Развитие системы международных правовых актов в сфере туризма, возросший их объем, с неизбежностью привел к появлению достаточно острой проблемы любой правовой системы – проблемы существования правовых коллизий. Их разрешение становится одной из первоочередных задач участников международно-правовых туристских отношений. Подход к международному туристскому праву как структурному элементу международного публичного права позволяет более эффективно использовать все наработанные в нем механизмы разрешения юридических коллизий.

Заключение.

Таким образом, на основе проведённого анализа можно сделать следующие выводы: во-первых развитие правовой отрасли, занимающейся вопросами туризма в Российской Федерации возникло относительно недавно в отличие от многочисленных стран, где правовое обеспечение осуществляется давно, во-вторых мы выяснили, что создания «благоприятной платформы» какой-либо отрасли необходимо права необходимо четко разграничивать терминологию и четко понимать, что она подразумевает. Исходя из этого можно сказать, что развитие туризма в России сдерживается несовершенством законодательной базы. Пути решения ее заключаются в том, что необходимо в федеральных законах четко разграничить понятия и термины и использовать их в дальнейшем четко в соответствии с их точным определением, а также опираясь на судебную практику вносить необходимые коррективы в законодательные акты.[5]