Правовое регулирование санаторно-курортного лечения

По мнению министра здравоохранения и социального развития Российской Федерации Михаила Зурабова, «проблемы, обсуждаемые сегодня, чрезвычайно важны и актуальны, они будут стоять перед социальной сферой в ближайшие месяцы и годы. Самые сложные задачи, стоящие перед властью, носят абсолютно технологический характер4. Так необходимо будет организовать на совершенно другом качественном уровне санаторно-курортное лечение льготных категорий граждан. В модернизации нуждается сама система санаторно-курортного обслуживания, которая в последние годы переживала отнюдь не лучшие времена. И дополнительное направление в 2004 году 10 млрд. руб. на развитие санаторно-курортной сети - это новый этап ее развития. Органы социального обеспечения собираются выкупать путевки на тот период, который никогда не пользовался спросом, что должно привести к заметному снижению стоимости путевок на остальные сезоны, когда граждане вынуждены полностью или частично оплачивать их за свой счет.

Необходимо нормально финансировать транспортные расходы льготных категорий населения, это позволит замедлить рост тарифов, а возможно, и целиком его остановить. Ведь инфляция имеет совершенно понятные экономические формы. Если не оплачена услуга, если не загружена санаторно-курортная сеть, то экономика неизбежно заставит повысить тарифы, чтобы компенсировать убытки. За все надо платить, и государство должно заплатить за это так, чтобы человек выиграл. Это касается как льготников, так и тех, кто оплачивает услуги за счет своей заработной платы. Поэтому суть правительственного подхода к обеспечению льготных категорий граждан состоит в существенно большем выделении финансовых средств, оно не собирается отменить привычную для людей систему льгот, а изменить и существенно улучшить механизм их финансирования».

Глава 2. Правовое регулирование санаторно-курортного лечения

В настоящее время в Российской Федерации изменены механизмы организации и  финансирования санаторно-курортного лечения застрахованных работающих граждан в связи с необходимостью санаторного долечивания непосредственно после стационарного лечения заболеваний, а также оздоровления детей застрахованных граждан при направлении их в детские санатории и  санаторные оздоровительные лагеря круглогодичного действия5.

До 2010 года на эти цели выделялись средства обязательного социального страхования в соответствии с федеральными законами о бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на соответствующий год. Оплата путевок на санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и  членов их семей являлась страховым обеспечением по отдельным видам обязательного социального страхования.

С 1 января 2010 года установлены новые подходы к определению в рамках обязательного социального страхования соответствующих страховых случаев. В соответствии со статьей 21 Федерального закона от 24 июля 2009 года № 213-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» оплата путевок на санаторно-курортное долечивание работников, на оздоровление и  отдых детей не является видом страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию.

Принято постановление Правительства Российской Федерации 17 марта 2010 года № 15, которым признано утратившим силу Положение о приобретении, распределении, выдаче путевок на санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей, утвержденное ранее постановлением от 21 апреля 2001 года № 309.

Таким образом, отменены порядок и  условия предоставления работникам и членам их семей за счет средств обязательного социального страхования путевок, в том числе на санаторно-курортное долечивание непосредственно после стационарного лечения заболеваний, и перечень заболеваний, долечивание которых осуществлялось за счет средств обязательного социального страхования.

Предлагаемый порядок определяет принципы организации совместной работы органов управления здравоохранением субъектов Российской Федерации, лечебно-профилактических учреждений и санаторно-курортных организаций разных форм собственности по направлению работающих граждан для оказания санаторно-курортной медицинской помощи по восстановительному лечению непосредственно после оказания специализированной, в том числе высокотехнологической, медицинской помощи. Предлагаемый порядок принципиально не отличается от ранее действующего Порядка направления работников на долечивание (реабилитацию) непосредственно после стационарного лечения в специализированные санатории (отделения), утвержденного приказом Минздравсоцразвития России от 27 января 2006 года № 44, за следующим исключением.

Полномочия по обеспечению данного вида санаторно-курортного лечения работающих граждан переданы от Фонда социального страхования Российской Федерации и его территориальных органов органам управления здравоохранением субъектов Российской Федерации6. Кроме того, сроки санаторно-курортного лечения непосредственно после оказания специализированной медицинской помощи сокращены с 24 дней до 21 дня.

При этом остается прежним перечень заболеваний, лечение которых осуществляется непосредственно после стационарной помощи в условиях санаторно-курортных организаций. Это заболевания беременных женщин групп риска, нестабильная стенокардия, острый инфаркт миокарда, острое нарушение мозгового кровообращения, операции на сердце и магистральных сосудах, операции по поводу язвенной болезни желудка, двенадцатиперстной кишки, удаления желчного пузыря, операции по поводу панкреатита (панкреонекроза), сахарный диабет, операции ортопедические, травматологические при дефектах и пороках развития позвоночника, пластике суставов, эндопротезировании и  реэндопротезировании, реплантации конечностей. Не изменились и рекомендации по медицинскому отбору больных, направляемых на санаторно-курортное лечение, в том числе показания и противопоказания для его осуществления.

Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации рекомендовало осуществлять восстановительное лечение (долечивание) работающих граждан в санаторно-курортных учреждениях разных форм собственности в рамках программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, ежегодно утверждаемой постановлением Правительства Российской Федерации, так как программой предусмотрены мероприятия по восстановительному лечению и реабилитации больных в условиях санатория; предусматривать финансирование восстановительного лечения (долечивания) работающих граждан при разработке территориальных программ государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи7 (письмо руководителям органов государственной власти субъектов РФ от 23 октября 2009 года № 14-5/10/2-8382).

Кроме того, в настоящее время граждане разных категорий, в том числе и работающие граждане, могут быть направлены на восстановительное лечение непосредственно из  учреждений, находящихся в ведении Минздравсоцразвития России и РАМН, оказывающих специализированную, в том числе высокотехнологичную, медицинскую помощь, в санаторно-курортные учреждения, подведомственные Минздравсоцразвития России.

Порядок направления больных регулируется приказом Минздравсоцразвития России от 27 марта 2009 года № 138н «О порядке организации работы по распределению путевок и направлению больных из учреждений, оказывающих специализированную, в том числе высокотехнологичную, медицинскую помощь, на лечение в санаторно-курортные учреждения, находящиеся в ведении Минздравсоцразвития России».

Механизм проведения детской оздоровительной кампании в 2010 году также изменен. Регионам от  Фонда социального страхования Российской Федерации переданы полномочия по организации и обеспечению отдыха и оздоровления детей (за исключением отдыха в каникулярное время, организация которого возложена на органы местного самоуправления) в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2009 года № 326-ФЗ «О внесении изменений в статьи 5 и 12 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» и статьи 26.3 и 26.11 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Закрепленные полномочия будут финансироваться за счет увеличения доходной базы региональных бюджетов в связи с изменениями налогового законодательства. Кроме того, федеральным органам власти разрешено осуществлять дополнительное финансирование мероприятий по обеспечению прав детей на отдых и оздоровление.

Так, в 2010 году субъектам будут выделены субсидии из федерального бюджета в общей сумме 4,1 млрд. руб. на проведение оздоровительной кампании детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.

По словам Министра здравоохранения и социального развития Российской Федерации Т.А.Голиковой, ожидается, что новый порядок повысит адресность проведения оздоровительных мероприятий, поднимет качество отдыха и позволит расширить уже в 2010 году контингент детей, которые поедут на отдых. Так, например, Министр подчеркнула, что оздоровительной кампанией будут охвачены дети из семей военнослужащих, в то время как раньше путевки по линии социального страхования для них не оплачивались.

Органы исполнительной власти на местах должны проработать механизм финансирования оплаты путевок с учетом возможного софинансирования работодателями, благотворительными организациями, иными спонсорами, установить нормативы оплаты стоимости путевок в детские санатории, оздоровительные и загородные лагеря8.

Несмотря на то, что курортная отрасль России отличается фундаментальностью науки, создававшейся многими десятилетиями и впитавшей лучшие традиции российского и  мирового курортного дела, в последние годы появилось много теоретиков, претендующих на истину в курортной сфере. За примерами далеко ходить не надо.

Так, Федеральным законом от 15.02.2007 года № 12-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» от 24.11.1996 года, № 132-ФЗ, статьей 1  «Основные понятия» туристская индустрия определяется как «совокупность объектов санаторно-курортного лечения».

В соответствии со ст. 15 «Статус санаторно-курортных организаций» Федерального закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (от 23.02.1995 г. № 26-ФЗ) «санаторно-курортные организации, осуществляющие лечебный процесс, имеют статус лечебно-профилактических организаций», и в соответствии с существующим законодательством о  здравоохранении входят в номенклатуру учреждений здравоохранения (приказ Минздравсоцразвития России № 627 от 07.10.2005 г.) Следует учесть, что к ним относятся не только санатории, но и такие учреждения, расположенные на курорте, как курортная поликлиника, бальнеологическая лечебница, грязелечебница и санаторий-профилакторий, которые никаким образом не могут быть отнесены к объектам размещения туристов. В случае отнесения к туриндустрии объектов санаторно-курортного лечения, санатории того же Минздравсоцразвития России, предназначенные для лечения больных туберкулезом, лиц, страдающих детским церебральным параличом, санатории для больных со спинномозговой травмой, постинфарктных больных, оперированных по поводу язвенной болезни желудка, перенесших операции на сердце и сосудах, после удаления желчного пузыря, для лечения диабетиков, женщин с патологией беременности теперь являются объектами туриндустрии, а перечисленная категория больных переходит в разряд туристов, что, по меньшей мере, нелепо.

Кроме того, к этой же категории теперь следует отнести и контингенты санаториев Управления делами Президента РФ, ФСБ, Минобороны, МЧС и других. Как появилась такая поправка в упомянутый закон остается загадкой. Хотя, на наш взгляд, без письменного согласия Минздравсоцразвития это не обошлось, так как на наши обращения официальные органы пока не реагируют. Теперь турфирмы, в соответствии с этим законом, считая водогрязелечебницу на  курорте «объектом размещения туристов», особенно в высокий сезон, могут бронировать на ночь пустующие ванны, грязевые кушетки или гинекологические кресла, где можно переспать и процедуру получить. Или, например, курортная поликлиника. Все равно кабинеты ночью пустуют. Попутно и анализ, и мазок сделать, и зуб вырвать можно любому туристу, даже здоровый, или заодно сделать глубокое промывание кишечника, чтобы не жаловался. Но кроме таких узаконенных глупостей, появились авторы, удовлетворяющие свои амбиции через печатные средства, очевидно, «да бы глупость каждого была видна». За примерами далеко ходить не надо. При знакомстве с учебным пособием Е.Е.Сухарева («Курортное дело», 2009 года) полное разочарование наступает после смелого утверждения автора, что «однозначного определения понятия курортного дела не существует» и далее  - «процедуры организации курортной сферы относятся непосредственно к экономической деятельности», а «курортная деятельность выполняет экономическую функцию». Общеизвестно, что, прежде всего, курортное дело выполняет социальную и медицинскую функции, а не экономическую.

 «Курортная деятельность носит социальную окраску, поскольку выполняет необходимые социальные задачи, связанные с укреплением самочувствия населения». Нам представляется, что «укрепление самочувствия населения» является задачей не курортной отрасли, а правительства. А между «окраской» и функцией - две большие разницы9.

Заключение

Таким образом, функционирование санаторно-курортного лечения непосредственно влияет на экономическое положение страны в целом, поскольку, восстанавливая трудоспособность работающего населения, снижает затраты на здравоохранение, социальное обеспечение.

В последние годы деятельность санаторно-курортных учреждений заметно активизировалась. В 2004-2005 гг. их сеть охватывала 2,2 тыс. здравниц на 429 тыс. мест, в которых ежегодно лечилось и оздоравливалось около 6 млн. человек. Вместе с тем все более явной становится тенденция к уменьшению числа санаториев, пансионатов с лечением и санаториев-профилакториев при одновременном увеличении в них количества мест.