Европейский Союз. Характер объединения и сохранения суверенитета членов Союза

Во-вторых, в очередной раз сорвалась реформа Комиссии. Состав и порядок формирования Комиссии изначально были основаны на двух условиях, принципиально важных для ее позиций в системе институтов ЕС и ее легитимности: 1) в Комиссии участвует по крайней мере один представитель от каждого государства-члена; 2) Комиссия является относительно небольшой группой людей, способных действовать коллегиально. В связи с расширением ЕС стала очевидной невозможность сохранить оба эти принципа – надо было выбирать между национальными интересами и эффективностью. Реформирование Комиссии стояло в повестке дня и Амстердама, и Ниццы, и Конвента, но согласовать реформу не удалось до сих пор; в Лиссабонском договоре говорится лишь об обязательстве к 2014 г. сократить состав Комиссии и выработать систему ротации комиссаров. Но уже после подписания ЛД, для того чтобы обеспечить его ратификацию в Ирландии, от реформы Комиссии пришлось отказаться. Одна страна – один комиссар; принцип равного представительства опять получил приоритет над соображениями эффективности.

В-третьих, голосование квалифицированным большинством в Совете министров ограничено введением новой версии знаменитого Янинского компромисса. Если против решения выступает определенное число государств, то голосование не проводится, а переговоры продолжаются еще какое-то разумное время. Это дает возможность нескольким странам ЕС замедлить принятие решения, даже если эти страны не составляют блокирующего меньшинства.

Наконец, в отличие от Конституции ЕС, в тексте Лиссабонского договора отсутствует давно признанный юристами принцип верховенства права ЕС. Максимум, на что согласились евроскептики, – упомянуть его в отдельной декларации, да и то в весьма нечеткой формулировке: «согласно сформировавшемуся прецедентному праву Суда ЕС, договоры и право, принятое Союзом на основе договоров, имеют приоритет над правом государств-членов на условиях, установленных названным прецедентным правом».

Следует также упомянуть два важных случая, в которых Лиссабонский договор сделал шаг назад уже не в сравнении с Конституцией ЕС, а по отношению к существующему statusquo. Впервые предусмотрена возможность не только передачи Евросоюзу новых компетенций, но и возврата полномочий на национальный уровень. А фундамент единого внутреннего рынка утратил один из краеугольных камней: свобода конкуренции исключена из перечня целей ЕС. Учитывая телеологический характер толкования договоров, который практикует Суд ЕС, это может не только поставить под сомнение прогресс в «достройке» единого внутреннего рынка, но и способно размыть уже сложившиеся правила.[13]

2.1 Суверенитет в Европейском Союзе

              С подписанием Договора об учреждении Европейского объединения угля и стали (ЕОУС) в 1951 году начинается первый этап европейской интеграции. За это время Евросоюз прошел беспрецедентный путь – от зоны свободной торговли через таможенный союз и единый внутренний рынок до экономического и валютного союза. Количество участников объединения увеличилось с шести до двадцати пяти. Сегодня Западная Европа интегрирована в такой степени, которая позволяет воспринимать ее как единое целое, как консолидированного фактора нового типа.

Множество научных трудов по Евросоюзу представляют его либо «марионеткой» государств-членов, либо неким супергосударством. В первом случае сохранение европейской системы суверенных государств в полном объеме практически не подвергается сомнению, во втором – меняется лишь масштаб (появление супергосударства), однако сущность системы также не ставится под вопрос[14]. Более того, в последнем случае исследователи исходят из предположения, что углубление европейской интеграции направлено на строительство в конечном итоге некого «европейского государства», а это совершенно неочевидно.

Напротив, речь, на мой взгляд, идет о формировании политической системы нового типа, к которому категория традиционного суверенитета неприменима вообще. Действительно, если мы понимаем суверенитет как окончательную (final) власть над определенной территорией, то совершенно ясно, что такая власть остается в пределах государств-членов, поскольку Европейский Союз не располагает правом на легитимное насилие, следовательно, окончательное решение, скажем выйти из состава Евросоюза всегда остается за демократическим государством, то есть это решение его граждан (другое дело, что до сих пор подобная ситуация не была реализована, но теоретически она не исключена). Традиционная европейская концепция суверенитета – это концепция в принципе унитарная, то есть суверенитет, согласно ей, категорически неделим, и уже, поэтому она неприменима к Союзу как многоуровневой системе.

              Размышления о приложимости (или неприложимости) концепции суверенитета к крайне сложному, уникальному случаю Европейского Союза могут оказаться продуктивными, если вести сквозь призму трех измерений. Во-первых, возможно говорить (и в исследованиях по европейской интеграции это положение можно часто встретить) о передаче или «уступке» части суверенитета национальным государством в пользу наднациональной системы. Здесь речь идет о безусловной делимости суверенитета между национальным и наднациональным уровнями, то есть суверенитет понимается не как окончательная, неделимая власть, но функционально; фактически передача суверенитета отождествляется с передачей какой-либо части политической власти. Передавая политическую власть в определенных областях, государства тем самым передают части суверенитета.

              Во-вторых, перспективным представляется анализ федеративных и конфедеративных элементов в конструкции Евросоюза. Это направление естественным образом связано с положением о делимости суверенитета в федеративных политиях. Наконец, в-третьих, важным измерением является парламентский суверенитет и изменение роли национальных парламентов в ходе углубления интеграционных процессов.

2.2 ЕС как «конфедеративно-федеративный континуум»

              Традиции европейского федерализма питаются из двух основных источников – католического социального учения и протестантского реформизма и тесно связаны с именем немецкого кальвиниста Йоханнеса Алтузиуса. Значительно позже появляется анархистское течение в европейском федерализме, связанное с именем Пьера-Жозефа Прудона. Последние исследования, однако, выявили существование еще одного источника современного федерализма.

              Эпоха современного федерализма, представляющего, по словам У.Райкера, «политическую сделку», но, тем не менее, выходящего далеко за пределы простой сделки[15]. Федерализм означает согласие, контракт, но в то же время – веру или доверие, взаимное уважение сторон и добровольность принимаемых обязательств. Это особая форма человеческого взаимодействия. Поэтому единая Европа, вырастающая из Евросоюза, не может быть унитарным централизованным государством, но должна следовать федералистскому принципу «единства в разнообразии», признавая целостность и автономию своих составных частей. Принципы и сам дух федерализма более всего соответствуют сложному развитию европейских сообществ.

              Федералистская идея присутствовала как важная составная часть с самого начала европейского объединения – в проектах Мишеля Дебре 1949 года и Ассамблеи ad hoc 1953 года под председательством Поля Анри Спаака[16]. Сторонники федерализма предлагали использовать послевоенный «потенциал перемен» и создать новое европейское политическое объединение на принципах федерализма. После войны с точки зрения европейских федералистов основным мотивом европейской интеграционной политики должна была стать попытка преодолеть существующие межнациональные трения и конфликты посредством создания легитимных наднациональных институтов и механизмов[17]. Однако глобальность федералистского размаха оказалась чрезмерной; федералистский проект был проектом политическим, а объединение пошло по пути постепенного секторального объединения (функционалистский подход). Функционалист Жан Монне и федералист Дени де Ружемон видели одну большую цель: построение федерации европейских национальных государств, однако пути решения этой большой задачи были различны: культура и политика у Ружемона. Экономика, постепенное объединение сектора за сектором, начав с ключевых отраслей-рычагов восстановления европейской экономики (угледобычи и сталелитейной промышленности) – у Монне. Таким образом, продвижение к политическому союзу необходимо было начать со сферы экономики[18]. Договор о ЕОУС, а затем два Римских договора – учредившие ЕЭС и Евратом – следовали функционалистской логике развития интеграции. Однако, по мнению У.Уолласа, уже институциональная структура ЕОУС была частично функциональной, частично федеральной, частично межправительственной.[19]

Необходимо отметить, что, в отличие от Монне, де Ружемон понимал и правильно оценивал перспективы европейских регионов, а не государств-наций, видел будущее Европы именно в воплощении идеи Европы регионов[20]. Дени де Ружемон предлагал «обойти» национальные государства, не разрушая их: сверху – через создание континентальной федерации, снизу – путем развития регионов. По его мнению, «федерализм основывается на любви к сложности»[21]. В конце 50-х гг. возможности федералистского пути не были использованы при объединении Европы, на путь федерализма ЕС встал лишь с конца 80-х гг., после принятия Единого европейского акта, Маастрихтского и Амстердамского договоров. Это первая линия противоречий: между федералистами и функционалистами. Второй линий стали противоречия между федералистами и «унионистами», сторонниками не наднационального, но межправительственного подхода в развитии интеграции. Эти противоречия проявились еще на Гаагском конгрессе 1948 г.[22], где ключевым вопросом стал выбор конкретного плана объединения Западной Европы; их легко проследить вплоть до настоящего времени.

Исследователи отмечают, что поворот к евро-федерализму произошел в середине 80-х гг., когда Евро-пессимизм сменяется Евро-динамизмом. Этот поворот был не в последнюю очередь связан с именем Жака Делора, убежденного федералиста[23]. Далее – период с 1989 по 1993 год, когда федералистская концепция интеграции становится все более весомой. Чем дальше продвигается ЕС по федералистcкому пути развития, тем больше оснований говорить о долгосрочности, стабильности этой тенденции. Лучшим доказательством этого становится ЕЕА. Одновременно эти годы становятся годами федералистского или регионалистского развития в странах ЕС: в Италии провинции добились реальных политических и экономических прав, во Франции регионам также придаются новые права и полномочия – не только экономического, но и политического характера.

Следующий шаг – Договор о Европейском Союзе (Маастрихтский договор), который, естественно, не завершил создание полноценной системы федеративных институтов в ЕС, но добавил наднациональным институтам новые важные компетенции и формальные обязательства. Правда, изначально Договор обещал больше, европейские федералисты отмечали, что ревизии Договора во многом затронули его «субстанцию». Одним из важнейших уроков Маастрихта стало понимание того, что строительство федеральной Европы означает прежде всего дальнейшее строительство наднациональных институтов и некий сдвиг от функционализма к конституционализму[24]. Правда, по этому вопросу мнения исследователей существенно различаются. Мы привели точку зрения известного исследователя М.Берджеса, однако, скажем, российский исследователь М.Стрежнева полагает, что Маастрихтский договор – это не “европейская конституция”, но “вполне традиционный многосторонний межгосударственный договор”[25]. Точка зрения такова: договор действительно не является и не может являться конституцией, однако введение европейского гражданства и приципа субсидиарности как одного из основополагающих, позволяет говорить как раз о нетрадиционности, переходном характере этого документа.

Амстердамский договор отметил «начало новой фазы гибкого, прагматического конституционного строительства с целью приспособить разнообразия континентальной по масштабу политии»[26]. Это, таким образом, уже Европа сочетания федеративных и конфедеративных элементов. По мнению М.Берджеса, эра федерализма Монне и Спинелли окончена именно Амстердамским договором, поскольку прежние федералистские взгляды были жесткими, бескомпромиссными и утопическими[27]. ЕЕА, Маастрихтский и Амстердамский договоры означают окончание эпохи Монне.

Модель европейской федерации, как ее рисуют, скажем, германские исследователи, на поверхности проста и должна отличаться четким разграничением компетенций между властными уровнями и легитимными правительствами на этих уровнях. Все уровни сообща несут ответственность на развитие всей системы. Основные законы федеральной Европы изложены в конституции, которая занимает место договорных документов[28]. Федералистские принципы не противоречат углублению европейской интеграции, но, напротив, выступают как некие структурные рамки как «факторы порядка», организующего начала[29]. ЕС называют гибридной системой, однако в это понятие исследователи вкладывают разные смыслы. Так, Э.Кэри видит гибридность ЕС в сочетании федерализма (имея в виду наднациональный подход) и межправительственного подхода, в то время как Д.Сиджански понимает гибридность ЕС как «сочетание элементов конфедерации с федеральными и международными элементами…»[30]. Называют ЕС и экономической конфедерацией, что было верно до ратификации ЕЕА в 1987 году, когда институциональная система ЕС была по большей части межправительственной. Однако конфедерализм явно объяснял не все, в ЕС присутствовали и федеративные элементы.

Систему ЕС уже нельзя представить себе просто как систему, где каждый имеет четко определенные национальные интересы. В этой системе имеется и ряд подсистем: например, институциональные секторальные коалиции. Так, очевидна сила аграрной коалиции, распространенной по всему ЕС, укорененной в национальных министерствах и ГД-6 КЕС, связанной в плотную сеть с национальными аграрными организациями и комитетами национальных парламентов и Европарламента. Другие функциональные коалиции действуют в сфере обороны, полиции, валютной политике. Официальные лица должны знать друг друга с тем, чтобы эффективно действовать в подобной конфедеративной системе. Примечательно, что все эти коалиции и лобби не просто переносят свою лояльность с национального на наднациональный уровень, они умеют играть на двух уровнях и «между уровнями» – против или за интересы ЕС и национальные интересы. В результате получается не консолидированный, рыхлый процесс принятия решений.[31]