Импичмент: российский и зарубежный опыт

Третья попытка отрешения от должности Президента США на волне "моникагейта" и обвинений в махинациях с недвижимостью в период губернаторства Клинтона в Арканзасе была неудачной. Президент был осужден Палатой представителей в порядке импичмента, но не отрешен от должности Сенатом.

8 октября 1998 года Палата представителей принимает  решение о возбуждении процедуры  импичмента и изучения вопроса  юридическим комитетом. 27 ноября  Клинтон отвечает на 81 вопрос, направленный  ему комитетом. 11-12 декабря юридический  комитет формулирует четыре статьи  импичмента, и еще через неделю  две из них - о даче ложных  показаний под присягой и попытках  воспрепятствования осуществлению  правосудия - одобрены на голосовании  нижней палаты. Первое обвинение  было поддержано 228 голосами против 208 при одном не голосовавшем; второе - 221 против 212 при двух не  голосовавших. Поскольку, как уже  отмечалось, Конституция отделяет  осуждение в порядке импичмента  Палатой представителей от собственно  отрешения от должности Сенатом, голосование 19 декабря 1998 года означало  вынесение импичмента второму  Президенту в истории США. Сразу  после рождественских каникул  процесс продолжился в Сенате  и завершился 12 февраля 1999 г. оправданием  Президента. Вместо требуемых двух  третей от списочного состава  палаты, первая статья импичмента - дача ложных показаний под  присягой, была поддержана 45 сенаторами  против 55, вторая - воспрепятствование  осуществлению правосудия, 50 против 50.

  История  США знает 15 случаев импичмента  должностных лиц государства  Палатой представителей в форме  принятия ею статей импичмента. Помимо президентов Э. Джонсона (1867-1868 гг.) и У. Клинтона (1998-1999 гг.) и сенатора  У. Блаунта, субъектами импичмента выступали Министр обороны Уильям Белкнэп (1876 г.) и 12 судей. Однако только против семи из должностных лиц (все они оказались судьями) Сенатом был вынесен обвинительный вердикт, и они были отрешены от должности.

Известно не менее 30 случаев возбуждения процедуры импичмента Палатой представителей и формулирования статей импичмента юридическим комитетом палаты. Помимо Президента Р. Никсона (1973-1974 гг.), статьи импичмента были также сформулированы против президентов Герберта Гувера (1933 г.) и Гарри Трумэна (1952 г.), Генерального атторнея Х. М. Догэрти (1922-1924 гг.), Министра труда Фрэнсиса Перкинса (1939 г.), Министра финансов Эндрю Меллона (1932 г.), посла США в ООН Эндрю Янга (1978 г.) и т.д. Ни в одном из этих случаев Палата представителей не набрала необходимого числа голосов для одобрения статей импичмента, а дело Никсона не дошло до голосования палатой по причине его добровольной подачи в отставку.

Пожалуй, наиболее любопытны обстоятельства попытки импичмента посла США в ООН Эндрю Янга, первого за историю США афроамериканца, назначенного на должность, приравненную к кабинетной, вскоре после избрания Президентом США Джимми Картера (1977-1981 гг.). Янг много сделал на своем посту для улучшения отношений США со странами "третьего мира", однако вызвал ярость правящей элиты своим известным заявлением, сделанным в 1978 г. в разгар шумной пропагандистской кампании о нарушении прав человека в СССР, о том, что в американских тюрьмах содержится не меньше политических преступников, чем в советских. Чашу терпения произраильских сил в администрации Картера переполнили несанкционированные контакты Э. Янга с руководством Организации освобождения Палестины, и в 1979 г. он был вынужден подать в отставку. Для того, чтобы не антагонизировать черное население страны, президент Картер принял политически корректное решение и назначил на место Янга другого афроамериканского дипломата Дональда Ф. МакГенри.

Еще примерно в 15 случаях Палата представителей возбуждала процедуру импичмента против высших должностных лиц государства, однако юридический комитет палаты, уполномоченный ее резолюциями рассмотреть дело и сформулировать статьи импичмента, не находил для этого достаточных оснований. Среди таких дел, не нашедших подтверждения комитетом, с точки зрения обоснованности предъявленных обвинений, были четыре дела, возбужденные против двух президентов США: Рональда Рейгана (1983 г. и 1985 г.) и Джорджа Буша (оба дела в 1991 г.), а также против послов США в Иране (1976 г.) и ООН (1977 г.), Генерального атторнея (1978 г.), Председателя Коллегии управляющих Федеральной резервной системы (1983 г. и 1985 г.) и т.д.

Таким образом, во-первых, возбуждение процедуры импичмента, проведение расследований в ее рамках и вынесение соответствующего решения является отнюдь не спящей прерогативой американской законодательной власти. Во-вторых, очевидна интенсификация применения данной процедуры против первых лиц государства. За последние 50 лет процедура импичмента была инициирована против пяти из десяти президентов США: Трумэна, Никсона, Рейгана, Буша и Клинтона, то есть против каждого второго президента страны!

Значение импичмента при этом определяется не столько числом должностных лиц, отстраненных от должности, сколько своего рода воспитательно-предупредительным эффектом данного механизма.

Глава 3. Особенности процедуры отрешения Президента Российской Федерации от занимаемой должности

3.1. Основания и порядок выдвижения  обвинения

Конституция Российской Федерации также предусматривает меру ответственности Президента Российской Федерации перед своим народом. Эта мера ответственности называется отрешение от должности и сформулирована она в статье 93 Конституции Российской Федерации7 . Статья закрепляет основания и порядок отрешения Президента РФ от должности. Перечень оснований конституционной ответственности Президента Российской Федерации является закрытым и включает в себя  совершение Президентом РФ государственной измены и  другого тяжкого преступления.

Предложение о выдвижении обвинения выдвигается Государственной Думой Федерального Собрания России. Инициаторами обвинения могут выступить не менее одной трети депутатов, что составляет 150 голосов от общего количества депутатов. Эта инициатива должна быть поддержана двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, что составляет триста голосов отдельно по каждому предложению о выдвижении обвинения.

Проекты постановлений о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления по каждому предложению о выдвижении обвинения готовятся специальной комиссией и вносятся на рассмотрение Государственной Думы в установленном регламентом порядке8. Постановления принимаются тайным голосованием с использованием бюллетеней либо открытым голосованием с использованием именных бюллетеней. Решение о способе проведения голосования принимается палатой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

 Постановление  Государственной Думы об импичменте  Президента РФ направляется в  Верховный и Конституционный  Суды РФ.

Верховный Суд РФ дает заключение о наличии в действиях Президента РФ признаков состава преступления. Ценность заключения Верховного Суда РФ состоит в том, что он, в отличие от политизированных палат парламента, может подойти к делу более взвешенно, оперируя устойчивыми правовыми категориями.

Конституционный Суд РФ подтверждает, что при рассмотрении вопроса об отрешении Президента РФ от должности соблюдены все предусмотренные законом юридические процедуры.

Окончательно вопрос об отрешении Президента РФ от должности решается - Советом Федерации. Постановление должно быть принято квалифицированным большинством голосов – двумя третями от общего состава членов Совета Федерации, что составляет сто одиннадцать голосов. Решение Совета Федерации об отрешении Президента Российской Федерации от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Постановление Совета Федерации незамедлительно доводится через средства массовой информации до всеобщего сведения. Если в указанный срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.

Нужно обязательно отметить, то, что  ст. 93 Конституции РФ постоянно подвергается критики - слишком узко определены основания и сроки рассмотрения недостаточны. Да, в нашей истории основания сменялись, но, по-моему, мнению нужно совершенствовать саму процедуру, а не урезать основания. Эти изменения произошли в сложный момент, велась борьба за власть, было решено пойти легким путём, который, быть может, был выгоден, а не направлен на истинное улучшение данного механизма. Разве можно представить ситуацию, что если президент совершает не особо тяжкое преступление, и он спокойно может остаться у власти или же если его поступки вообще не лежат в уголовно-правовой плоскости, а, например, просто аморальны и он дальше продолжает быть человеком, олицетворяющим государство. Так же, я считаю, что количество депутатов, требуемое для инициирования слишком велико, учитывая, то, что требуется так же одобрение этой инициативы. На первый этапе инициаторами могут быть любые депутаты, после чего в действие вступает юридическая комиссия, которая готовит пункты обвинения и выносит их на голосование. На данном этапе, я считаю, наиболее оптимальна американская модель. Ещё один значительный недостаток — это срок в три месяца дающийся СФ для вынесение окончательного решения о судьбе Президента. В данном случаи его нужно расширить до полугода с правом продления ещё на такой же срок с одобрения ГД. К поставленным проблемам следует серьёзно отнестись в первую очередь научному сообществу, которое должно сформировать с учётом зарубежного опыта, в первую очередь США, положения по улучшению процедуры импичмента.

Заключение

В заключение необходимо еще раз подчеркнуть, что институт отрешения от должности Президента не является средством влияния законодательной власти (особенно нижней палаты парламента) на власть исполнительную. Прежде всего потому, что, как уже говорилось выше, здесь предполагается юридическая, а не политическая ответственность главы Российского государства, и данный факт не позволяет Государственной Думе прибегать к процедуре отрешения по своему желанию, без достаточного на то основания. Вместе с тем привлечению Президента к юридической (например, уголовной) ответственности должен предшествовать акт по существу политической ответственности Президента - когда Совет Федерации, в соответствии с политической позицией квалифицированного большинства сенаторов, должен определить, достоин или нет Президент, несмотря на обвинение, подтвержденное Верховным Судом, сохранить за собой свою должность. Это предполагает взаимную лояльность Президента и большинства членов Совета Федерации, в частности, взаимную поддержку на федеральных и региональных выборах.  
Таким образом, процедуру импичмента Президента РФ в том виде, в котором она закреплена в российской Конституции, не следует рассматривать как действенный элемент системы сдержек и противовесов. Напротив, она тоже подчеркивает несбалансированность полномочий законодательной и исполнительной ветвей государственной власти в России. Столь сложный процесс отрешения Президента от должности гарантирует максимальную защиту президентских полномочий и власти конкретного Президента, в то время как сам по себе институт импичмента президента предназначен для максимального введения президентской власти в правовые рамки. Такое конституционное регулирование импичмента Президента оказалось возможным в силу того, что "победная", или "ельцинская", Конституция 1993 г. была создана под фигуру конкретного Президента, установившего в одностороннем порядке новые конституционные правила политической игры: если в нижней палате законодательного собрания большинство будет у сторонников или союзников Президента, то возникнет своего рода "партийная власть" и все будут сообща делать общее дело; если же большинство будет у политических противников, то на этот случай у Президента будет достаточно конституционных возможностей для того, чтобы сдерживать их влияние на политический процесс, в то время как у них возможности будут минимальные.

За недолгую историю современной России было всего три попытки возбудить и применить процедуру импичмента, все они коснулись Б.Н. Ельцина.  Две из которых по различным причинам «захлебнулись» на начальных стадиях. В этих событиях активную роль играл Конституционный суд: В сентябре 1993 года, после того как Б.Н. Ельцин указом № 1400, признанным Конституционным судом не соответствующим действующей Конституции России 1978 года (с поправками 1989—1992 годов), и являющимся основанием для прекращения президентских полномочий Ельцина, предписал Верховному Совету и Съезду прервать осуществление своих функций, Верховный Совет, в свою очередь, объявил о прекращении полномочий Ельцина, в соответствии с решением Конституционного Суда, на основании статьи 121-6 действовавшей конституции. Созванный Верховным Советом X (Чрезвычайный) Съезд утвердил это решение. Однако, в ходе событий сентября — октября 1993 года Ельцину удалось сохранить контроль над страной. И лишь одна в 1998 году смогла пройти весь путь, но при итоговом голосовании ни одно из обвинений не получило квалифицированного большинства. Именно эта процедура стала первой в истории России попыткой цивилизованного привлечения президента к ответственности. Этот опыт нужно взять за основу и постепенно совершенствовать этот, безусловно, необходимый механизм. Нельзя допустить , чтобы он оставался дремлющей прерогативой законодательной ветви власти.

Примечание: Статистическая информация и примеры взяты из учебного пособия: См.: Мишин А. А., Власихин В. А. Конституция США. Политико-правовой комментарий. М.: Международные отношения, 1985.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Библиография

Нормативные акты, материалы судебной практики

 

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г./ Собрание законодательства Российской Федерации от 26 января 2009 г. N 4 ст. 445

2. Федеральный конституционный закон от 9 ноября 2009 г. N 4-ФКЗ "О Дисциплинарном судебном присутствии"/Собрание законодательства Российской Федерации от 9 ноября 2009 г. N 45 ст. 5261

3. Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации"/Российская газета" от 16 января 2003 г. N 6

4. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"/ Российская газета от 19 октября 1999 г. N 206

7. Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. N 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации"/Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации от 27 сентября 1993 г., N 39, ст. 3597

8. Указ Президента РФ от 24 сентября 1993 г. N 1446 "О Комиссии по передаче дел Верховного Совета Российской Федерации"/ Собрании актов Президента и Правительства Российской Федерации от 27 сентября 1993 г., N 39, ст. 3606

9. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"/Собрание законодательства Российской Федерации от 18 февраля 2002 г. N 7 ст. 635

10. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"/Собрание законодательства Российской Федерации от 16 февраля 1998 г. N 7 ст. 801

11. Заключение Конституционного Суда РФ от 21 сентября 1993 г. N 2-З "О соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина, связанных с его Указом "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" от 21 сентября 1993 года N 1400 и Обращением к гражданам России 21 сентября 1993 года"/ "Вестник Конституционного Суда РФ", 1994, N 6

Научная и учебная литература

 

1. Алебастрова И.А. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юрайт-М, 2001.

2. Алексеев С.С. Государство и право. М., 1994.