Целевые программы в области экологии и охраны окружающей среды

Субъекты  РФ принимают целевые программы  с учетом «экологической специфики». Например, в Ставропольском крае приняты  программы «Экологическое оздоровление Новотроицкого водохранилища на 2010 – 2012 годы», муниципальная программа "Экологическая безопасность города-курорта Железноводска на 2010 - 2014 гг."

В Волгоградской  области разработана целевая  программа «Чистая вода» на период 2009-2020 годов. В реконструкции централизованных систем водоснабжения нуждаются 1384 из 1412 сельских населенных пунктов. 38% сельских жителей используют для хозяйственных нужд и питьевых целей воду из родников, общественных колодцев, а также индивидуальных скважин.

  Для обзора политики субъектов РФ в области охраны окружающей природной среды был проведен анализ случайной выборки реализованных и действующих региональных программ за период 2001–2020 годов.

Большинство реализуемых программ относится  к региональным целевым программам (более 70 %), при этом также встречаются  ведомственные целевые программы  — 8 % и долгосрочные целевые программы  — 16 % (см. табл. 1). Оптимальным инструментом для решения задач экологической  безопасности и охраны окружающей среды  являются межведомственные региональные целевые программы, которые объединяют в себе положительные стороны  программно-целевого подхода к управлению и координацию всех заинтересованных участников, в том числе представителей негосударственного сектора.

Таблица 1 - Выбранные в субъектах РФ типы программ

Региональные  целевые программы, направленные на охрану окружающей природной среды, могут быть разделены на несколько  тематических групп, отражающих наиболее актуальные региональные проблемы. Из таблицы 2 следует, что 37 % программ непосредственно связаны с сохранением и поддержанием необходимого уровня жизнедеятельности человека, из них две трети — это программы, ориентированные на восстановление, охрану водных объектов и обеспечение населения питьевой водой (данная тема активно поддерживается и на федеральном уровне), одна треть — обращение с отходами производства и потребления.

Стратегические  направления, связанные с вопросами  развития особо охраняемых природных  территорий и воспроизводством лесов, занимают лишь 5 % программ. Более половины программ — это комплексные программы  охраны окружающей среды, которые ориентированы  на развитие каждой из указанных выше сфер.

Таблица 2 - Тематика программ

Длительность  программ существенно отличается и  составляет от одного года до семи лет. Средний срок реализации программ —  три-четыре года. Необходимо отметить, что только в Челябинской и  Волгоградской областях целевые  программы распространяются на весь анализируемый период с 2001 по 2020 годы. За ними следует Республика Мордовия с установленными сроками целевых  программ до 2015 года. Четверть регионов начали внедрять целевые программы  по вопросам охраны окружающей среды только с 2009 года. Программы со сроками реализации до 2020 года утверждены лишь в 10 % субъектов РФ. (см. рис. 1).

Рисунок 1 - Распределение программ по годам за период 2001–2020 гг.

Несмотря  на кризисные явления 2008 года, уменьшения количества целевых программ по охране окружающей природной среды на последующие  периоды не замечено. Более того, с 2009 года отмечен резкий рост количества реализуемых программ. Помимо расширения применения программного метода как такового важной причиной подобного явления стало увеличение финансирования целевых программ за счет средств федерального бюджета (в абсолютном и относительном выражении). Параллельно с ростом количества программ увеличивался общий объем их финансирования (см. рис. 2, рис. 3).

Рисунок 2 - Структура финансового обеспечения программ в целом по субъектам РФ (абсолютные значения),%

Рисунок 3 - Структура финансового обеспечения программ в целом по субъектам РФ (относительные значения),%

В абсолютном значении наблюдается плавный рост расходов за счет средств бюджетов субъектов РФ (на 33 %). Темп роста расходов за счет средств внебюджетных источников составил более чем 450 %. Дальнейшая динамика расходов с пиковых значений 2011–2013 годов идет на убыль, что объясняется  сокращением количества запланированных  программ. Относительная структура  расходов позволяет выявить, что  средняя доля расходов на реализацию программ, осуществляемых за счет средств  внебюджетных источников, составляет более 50 %. Спад доли внебюджетных средств  наблюдался лишь в течение 2007–2008 годов.

Необходимо отметить, что охрана окружающей среды в настоящее время является одним из приоритетных направлений государственной политики и остро нуждается в координированном финансировании.

ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ПРОЦЕССА СТАНОВЛЕНИЯ И ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММ В ОБЛАСТИ ЭКОЛОГИИ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Естественно, главной проблемой в принятии таких программ становятся вопросы  финансирования. Зачастую у субъекта не хватает собственных средств для реализации той или иной программы. Особенно остро эта проблема стоит тогда, когда речь идет об особо ценных экологически значимых объектах.

Источниками финансирования целевых экологических  программ являются средства, выделяемые из федерального бюджета, из бюджетов субъектов Федерации, а также  из внебюджетных источников. К внебюджетным источникам, привлекаемым для финансирования целевых программ, относятся: взносы участников реализации программ, включая  предприятия и организации государственного и негосударственного секторов экономики; целевые отчисления от прибыли предприятий, заинтересованных в осуществлении  программ; кредиты банков, средства фондов и общественных организаций, зарубежных инвесторов, заинтересованных в реализации программы (или ее отдельных  мероприятий), и другие поступления.⁵

Вопросы финансирования целевых программ являются главной, но не единственной проблемой  их реализации. Хотя, безусловно, недостаток бюджетных средств, отсутствие четко  выработанной процедуры финансирования программ, расхождение показателей  денежных средств, заложенных в бюджет на очередной период, с планируемым  финансированием той или иной целевой программы не могут способствовать не то что эффективной реализации программ, но хотя бы запланированной.

Существует  множество проблем, связанных с  выполнением целевых экологических  программ. Как справедливо указывает  Э.С. Навасардова, к недостаткам современного программно- целевого бюджетного планирования можно отнести аморфность целей  и ожидаемых результатов, отсутствие четких критериев и индикаторов  оценки их достижения, ориентированность  части федеральных целевых программ на функции, не относящиеся к компетенции  органов федеральных органов  государственной власти, размытость в большинстве случаев административной ответственности за реализацию той  или иной программы между несколькими  федеральными органами исполнительной власти.⁶ Эти же недостатки можно отнести к региональным и к муниципальным целевым программам.

Каждая программа должна включать перечень показателей (целевых индикаторов), характеризующих степень выполнения запланированных мероприятий и эффективность их реализации. Несмотря на наличие в большинстве программ раздела об эффективности их реализации, показатели эффективности встретить можно редко. Зачастую утвержденные целевые программы не содержат требуемых методик расчета эффективности реализации программы, что значительно усложняет дальнейший анализ проведенных мероприятий.

 В  основном данные разделы дублируют  описание результатов программы,  зачастую фиксируя только непосредственные результаты реализации запланированных мероприятий в количественном выражении. С точки зрения рационального управления реализацией программы и последующего контроля ее выполнения такой подход недопустим.

Целесообразно представлять показатели в виде требуемых критериев с возможным интервалом отклонений. Но в целом, учитывая стратегические задачи целевых программ, необходимо рассматривать показатели эффективности как инструмент, характеризующий конечные результаты, достигаемые в ходе реализации программы, и стоимостную оценку достигнутых результатов. Целевые программы содержат как примеры «удачных» индикаторов, так и примеры тех индикаторов, использование которых не будет отражать в полной мере эффективность реализации программы.

Примером  оценки непосредственных результатов  в абсолютном значении может быть показатель «Объем выпуска молоди промысловых  видов рыб и других гидробионтов в естественные водные объекты» для  программы по воспроизводству водных биологических ресурсов. В то же время оценить эффективность  реализации мероприятий программы  с помощью данного показателя для отрасли в целом не представляется возможным. Считать целевым показателем  «создание на территории региона  эффективной системы пользования  ресурсами животного мира и водных биологических ресурсов» неверно. При такой формулировке данный показатель является целью реализации программы, но никак не целевым индикатором. Измерить эффективность таким показателем  невозможно, методика определения значений данного показателя отсутствует, соответственно его достижение либо недостижение отследить  нельзя, так как данный показатель является неизмеримым. Стоит отметить, что отсутствие методик расчета  показателей является общим недостатком  большинства программ. Например, оценка эффективности реализации программы  в части достижения результата «формирование  у населения навыков правильного  обращения с отходами» может  вызвать вопросы. В таком случае целесообразно использовать конкретный измеримый показатель, например, «прирост количества домохозяйств, использующих раздельный сбор отходов потребления» — тем самым достижение указанного результата будет отчетливо видно  на практике.

Кроме того, необходимо отметить, что достижение целевых значений многих из представленных в программах показателей зависит  в большей мере от внешних факторов, нежели от эффективности реализации программы. Таким примером может быть показатель «увеличение продолжительности жизни населения». Использование этого показателя в программах, посвященных охране окружающей природной среды, представляется нецелесообразным, так как помимо состояния окружающей среды существенное влияние на продолжительность жизни оказывают иные факторы (обеспеченность населения региона квалифицированной медицинской помощью, образ жизни, уровень образования и т. п.).

Еще одним  примером может быть показатель «количество  вводимых полигонов отходов». Казалось бы, при наличии в программе  оценки количества необходимых для  ввода полигонов твердых бытовых  отходов, подобный показатель уместен  по своему содержанию и хорошо измеряется. Но при этом, даже если запланированные  значения будут достигнуты, они не будут характеризовать эффективность программы. Целесообразно дополнительно использовать показатель «предотвращенный ущерб», который бы характеризовал в стоимостном выражении ту пользу обществу и окружающей среде, которая сформировалась благодаря вводу в эксплуатацию полигонов по сравнению с тем ущербом, который мог возникнуть, в случае сохранения системы управления отходами в регионе на уровне, зафиксированном на момент разработки программы.

Примером  подходящих показателей может служить  показатель, сформулированный как «соотношение площади искусственного лесовосстановления и площади сплошных рубок ленных насаждений на землях лесного фонда». Значение данного показателя, превышающее 100 %, характеризует рациональный подход в системе управления лесным хозяйством, позволяющий реализовывать на практике концепцию устойчивого развития. Таким образом, инструмент целевых  программ является ключевым механизмом для улучшения состояния окружающей природной среды, позволяющим консолидировать  финансовые потоки и измерять результаты реализуемых мероприятий. В то же время, как показал анализ, для  оптимального применения в регионах данный инструмент требует практической адаптации к специфике сферы управления экологической безопасностью и охраны окружающей среды и ориентации на использование измеримых показателей деятельности.

Безусловно, целевые программы, в том виде, в котором они разрабатываются, принимаются, а главное, исполняются  сейчас, являются недостаточно эффективным  инструментом для реализации тех  экологических задач, которые ставит перед собой государство. Зачастую те средства, которые выделяются под  ту или иную программу, используются федеральными и региональными органами государственной власти для финансирования текущих мероприятий, на которые  не хватает запланированных средств. Однако отказываться от экологических  целевых программ, как уже отказались от внебюджетных экологических фондов, на сегодняшний момент было бы нецелесообразно.