Государственные заимствования, их формы и методы

Верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации (далее - внешнего долга) по состоянию на 1 января 2012 года установлен законопроектом в  размере 55,6 млрд. долларов США, или 44,9 млрд. евро, или 3,4 % ВВП, что превышает на 2,6 млрд. долларов США, или на 4,9 %,  показатель, утвержденный на 1 января 2011 года (53 млрд. долларов США, или 41,7 млрд. евро).

Увеличение внешнего долга обусловлено  заимствованиями на внешних финансовых рынках путем размещения государственных  ценных бумаг (еврооблигационных займов), а также увеличением объемов предоставляемых гарантий в иностранной валюте.

В 2011 – 2013 годах предусматривается  увеличение в 1,8 раза государственного внутреннего долга по государственным  гарантиям Российской Федерации  в иностранной валюте, что связано  с увеличением объемов предоставления указанных государственных гарантий и их исполнением в рамках программ государственных гарантий Российской Федерации на 2011 – 2013 годы,  в том  числе в части оказания поддержки  экспорта российской промышленной продукции.

Законопроектом (пункт 4 статьи 16) установлены  верхние пределы государственного внешнего долга Российской Федерации  по указанным гарантиям: на 1 января 2012 года  – 11,3 млрд. долларов США, на 1 января 2013 года – 15,8 млрд. долларов США, на 1 января 2014 года – 21,1 млрд. долларов США.

В течение 2011 – 2013 годов Правительство  Российской Федерации должно будет  полностью рассчитаться с задолженностью по межправительственным соглашениям  с Германией (срок погашения 2013 год), Францией (срок погашения 2011 год) и Турцией (срок погашения 2012год), также будет  завершено погашение задолженности  по ряду кредитов МФО.

В государственной долговой книге  Российской Федерации числится задолженность  перед Румынией  (межправительственное соглашение от 29 декабря 1986 года, кредит на строительство предприятия на территории бывшей УССР) и КНДР (межправительственное соглашение от 29 декабря 1988 года), урегулирование и погашение которой в период 2011 – 2013 годов, также как и в период 2010 – 2012  годов,  не предусматривается. Процентные ставки по кредитам составляют соответственно 3 % и 4 %.

Таким образом, анализ динамики внутреннего  и внешнего госдолга Российской Федерации  за 2010-11 гг. показывает, что:

• Государственный внутренний долг Российской Федерации увеличился в 2011 году на 1632 млрд. руб. по сравнению с 2010 годом, а  государственный внешний долг Российской Федерации в 2011 году увеличился на 15,4 млрд. долл. США по сравнению с 2010 г.
• Наиболее значимый вклад в увеличение государственного внутреннего долга вносят государственные ценные бумаги, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации  (ОФЗ/ГСО), их доля в общем объеме внутреннего долга уменьшилась на 9% в 2011 году по сравнению с 2010 годом.
• В увеличение государственного внешнего долга наиболее значимый вклад вносит задолженность по государственным ценным бумагам, номинированным в иностранной валюте, ее доля в общем объеме внешнего долга в 2011 г. уменьшилась на 10% по сравнению с 2010 годом.

Анализ плановых показателей на 2012-14 гг. показывает, что, согласно плановым показателям:

• Государственный внутренний долг увеличится на 1828 млрд. руб. в 2013 г. по сравнению с 2012 г. и на 1849,9 млрд. руб. в 2014 г. по сравнению с 2013 г., а внешний долг в 2013 г. увеличится на 9,6 млрд. долл. США по сравнению с 2012 г. и на 10,4 млрд. долл. США в 2014 г. по сравнению с 2013 г.
• Наиболее значимый вклад в увеличение государственного внутреннего долга внесут государственные ценные бумаги (ОФЗ/ГСО), их доля в общем объеме внутреннего долга увеличится на 1,4% в 2013 году по сравнению с 2012 годом и на 0,4% в 2014 году по сравнению с 2013 годом
• В увеличение государственного внешнего долга наиболее значимый вклад внесет задолженность по государственным ценным бумагам, номинированным в иностранной валюте, ее доля в общем объеме внешнего долга в 2012 г. составит 68,7%, в 2013 г. – 67,3%, в 2014 г. – 65,8%.

2.3. Проблемы государственных заимствований на современном этапе и пути их решения

В настоящее время Министерство финансов, в чьей компетенции находится  управление государственным долгом, вынуждено концентрироваться на решении оперативных задач, главным  образом связанных с распределением имеющихся финансовых средств. По этой причине политика заимствований, которая  проводится Минфином, в большей мере подчиняется текущим потребностям, не обеспечивая в должной мере решение стратегических задач по управлению обязательствами государства.

Основную роль в регулировании  рынка государственных бумаг  выполняет независимый Центральный  банк. Однако его деятельность в  качестве крупнейшего оператора  на этом рынке подчиняется задачам, имеющим приоритет для данного  органа: контролю над денежной массой, защите режима обменного курса рубля, поддержке банковской системы. Такие  приоритеты монетарной власти делают малоэффективным использование  рыночных механизмов для обеспечения  функций по управлению государственным  долгом. Роль других крупнейших участников рынка государственных бумаг  – Сбербанка и Внешэкономбанка - еще более противоречива. Они  имеют собственные коммерческие интересы, нередко отличающиеся от государственных, и должны, кроме  того, обеспечивать интересы вкладчиков.

Крайне важно выделение особой функции по управлению государственным  долгом, которая должна быть возложена  на орган (назовём его агентством), призванный координировать деятельность других органов исполнительной власти - Министерства финансов и Центрального банка. При этом такое агентство должно быть полностью независимым от этих органов. К его компетенции необходимо отнести установление норм и правил, регулирующих рынки инструментов внутреннего долга, в частности определение первичных дилеров. Кроме того, агентство должно обеспечить выполнение необходимых регуляторных и координирующих функций по отношению к региональным и муниципальным властям, осуществляющим эмиссию обязательств на внутренних и внешних рынках.

Независимость органа управления госдолгом  необходима в первую очередь для  того, чтобы решения в отношении  текущего управления обязательствами  страны принимались оперативно, без  какого-либо политического давления. Такое агентство должно также  иметь свободу в выборе инструментов, используемых при управлении долгом. Кроме того, его независимый статус будет затруднять принятие нереалистичных бюджетов (по крайней мере, в той  же степени, в какой независимый  статус Центрального банка затрудняет эмиссионное финансирование расходов бюджета).

Создание агентства по управлению государственным долгом крайне важно  для обеспечения сбалансированности федерального бюджета. Дополнительная эмиссия государственных обязательств может происходить в виде особой процедуры с утверждением квартальных  цифр и передачей в доверительное  управление агентства реальных и  финансовых активов государства  под обеспечение новых выпусков. Взаимодействие агентства с Министерством  финансов должно осуществляться через  утверждение расписания первичного профицита или дефицита по месяцам.

После утверждения показателей  дефицита становится известно точное расписание погашения долгов и уплаты процентов. Имея такой план, можно  приступать к организации выпуска  новых долговых инструментов, согласующегося с критерием минимизации стоимости  обслуживания. Расписание выпусков составляется таким образом, чтобы обеспечить погашение дорогих с точки зрения обслуживания обязательств и выпуск дешевых при заданной общей сумме погашения и дефицита.

Агентство должно иметь счета в  Центральном банке, используемые для  выполнения текущих функций и  накопления резервов. Имея достаточное  количество финансовых резервов, оно  могло бы стать одним из крупнейших игроков на рынках государственных  бумаг. Это позволило бы ему активно  проводить именно ту политику, которая  в наибольшей мере отвечает задачам  управления государственными обязательствами.

Основными функциями, которые должно выполнять агентство, являются следующие:

1) Управление дюрацией государственных обязательств

Чтобы обеспечить хеджирование от процентных рисков, необходимо согласованное управление единой временной структурой внешних  и внутренних государственных заимствований. Одним из основных методов оперативного управления единой временной структурой долга должна стать его реструктуризация, позволяющая оптимально управлять  дюрацией. Для минимизации трансакционных затрат могут, в частности, использоваться современные финансовые инструменты и операции.

2) Управление валютной структурой  долга

Разделение государственных заимствований  на внешние и внутренние носит в значительной мере искусственный характер. С дальнейшей либерализацией передвижения капитала такое разграничение теряет смысл.

В настоящее время основной задачей  является изменение валютной структуры  государственных заимствований  с целью минимизации стоимости  обслуживания и хеджирования валютных рисков. При этом упор должен быть сделан на более адекватном отражении в  управлении обязательствами структуры  валютных поступлений в государственный  бюджет.

3) Управление процентными выплатами

С целью минимизации стоимости  обслуживания долга важно обеспечить гибкое управление структурой процентных выплат. Необходимо осуществлять замещение текущих выплат по фиксированной и плавающей ставке с учетом наиболее привлекательной валюты. Основным инструментом реализации таких сделок должны стать процентные свопы.

4) Управление кассовыми потоками

Система управления государственным  долгом должна обеспечивать все текущие  выплаты по погашению и обслуживанию долга. Необходимо постоянное согласование графика выплат с поступлениями  от Министерства финансов, предназначенными для погашения обязательств. Управление кассовыми потоками должно минимизировать риски, возникающие в связи с  нехваткой ликвидности. Оперативное  управление потоками выплат и поступлений  должно минимизировать риск неуплаты и рефинансовый риск.

5) Управление ликвидностью рынка  долговых инструментов

В функции управления государственным  долгом должно также входить поддержание  рынка внутренних и внешних государственных  обязательств. Это могло бы стать  прямой задачей органа, ответственного за управление государственным долгом.

Помимо традиционных операций в  управлении государственным долгом следует уделять больше внимания современной технике финансового  инжиниринга. Необходимо включить в  практику производные инструменты, процентные и валютные свопы, фьючерсные и опционные контракты, конвертируемые облигации, облигации с правом досрочного погашения, инструменты типа стрипов и т.п. Использование производных инструментов позволит эффективно уменьшить не только текущую, но и перспективную стоимость долга, обеспечивая контроль над уровнем риска.

Производные инструменты применяются  в управлении рисками практически  всеми финансовыми институтами. В условиях глобализации финансовых потоков перед системой управления государственными обязательствами  стоят задачи не менее сложные  с точки зрения управления рисками  и финансового инжиниринга. Для  эффективного выполнения функций экономии стоимости обслуживания долга и минимизации риска система управления государственными обязательствами должна в полной мере опираться на современные научные достижения и имеющийся в мировой практике инструментарий финансового инжиниринга.

За последние годы Правительством Российской Федерации проделана  определенная работа по формированию системы управления государственным  долгом, была значительно расширена  и усовершенствована соответствующая  законодательная база и проведен ряд успешных операций, приведших  к сокращению долговой нагрузки на экономику.

Вместе с тем управление государственным  долгом еще не вышло на современный  уровень, отсутствует обоснованная долгосрочная концепция управления государственным долгом.

Согласно аналитической записке  Счетной палаты Российской Федерации  «Анализ системы управления государственным  долгом Российской Федерации»[2], с точки  зрения повышения эффективности работы системы управления государственным долгом, могут быть предложены следующие пути решения существующих проблем и противоречий:

1. Принятие Концепции управления  государственным долгом.

2. Разработка как среднесрочной,  так и долгосрочной долгово политики в непосредственной связи с денежно-кредитной и налогово-бюджетной политикой.

3. Организация прозрачного и  полного учета государственного  долга по всем видам обязательств  и операциям с ними,  создание  единой базы данных и единой  системы управления государственным  долгом.

4.  Продолжение работы по созданию  нормативной и организационной  базы для учета и управления  задолженностью субъектов Российской  Федерации.

5.  Создание системы мониторинга  и управления частной корпоративной  задолженностью.

6. Управление государственным долгом  должно быть тесно связано  с управлением активами.

7. Повысить транспарентность операций Минфина России и его агентов.

В данной связи в Бюджетный кодекс Российской Федерации целесообразно  внести поправки,  обязывающие Минфин России регулярно публиковать основную информацию о состоянии государственного долга Российской Федерации.

Должны быть разработаны законодательные  поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации, ограничивающие применение непрозрачных схем по зачету налогов  и других недоимок платежеспособным корпоративным структурам за погашение  внешнего долга или наращивание  зарубежных активов (выкуп долга,  экспортные поставки в счет погашения  долга или в счет государственного кредитования).

Кроме того, целесообразно законодательно закрепить предоставление всех расчетных  материалов по государственному долгу  к проекту закона о федеральном  бюджете на очередной год для  проведения его качественной экспертизы.