Институциональная экономика

   Отдельно следует упомянуть неприбыльные благотворительные организации. Стимулами к их существованию может являться широкий спектр мотиваций: от высоких идей и альтруистических устремлений, до уклонения от налогов и желания создать себе положительный имидж. В обоих случаях также высок риск проявления оппортунизма со стороны управляющих, следящих за распределением собранных средств.⁸

2.2 Методы повышения эффективности использования                      государственной собственности в России

Впервые унитарные предприятия  были выделены в качестве самостоятельного объекта бюджетной политики государства  в 1999 г. с принятием Концепции  управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации. Работа по инвентаризации ГУП ов и  внесению данных в единый реестр далека от завершения. ГУП, наряду с учреждениями, заметно уступают другим организационно-правовым формам по степени прозрачности и  реальной подотчетности собственнику. Количество унитарных предприятий  превышает возможности государства  по управлению ими. Их деятельность не всегда отвечает интересам государства. Во многом это связано с тем, что  отсутствуют четкие критерии необходимости  создания и функционирования государственных  унитарных предприятий.

Предусмотренная Гражданским  кодексом организационно-правовая форма  государственного унитарного предприятия  имеет ряд отрицательных свойств. Право хозяйственного ведения как  форма организации ГУП предоставляет  предприятию широкий круг полномочий по владению, пользованию, распоряжению имуществом собственника, которым является государство, а также по использованию  прибыли. Фактически эти полномочия осуществляются единолично руководителем унитарного предприятия, так как в соответствии с Гражданским кодексом только он является представителем исполнительной власти на предприятии. Вместе с тем, круг полномочий собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении, определен исчерпывающим образом. Вмешательство государственных органов в деятельность унитарных предприятий вне установленного круга полномочий является неправомерным. На практике широкие полномочия руководителей унитарных предприятий при отсутствии действенных инструментов контроля приводят к переводу части финансовых потоков унитарных предприятий в фирмы-спутники, заключению сделок в интересах руководителей, к недополучению доходов в федеральный бюджет.  Полномочия собственника, предусмотренные действующим законодательством, не дают государству возможности требовать от руководителей унитарных предприятий достижения определенных качественных показателей и осуществлять необходимый контроль над их деятельностью. Деятельность государственных предприятий должна осуществляться на основе ежегодных бизнес-планов, утвержденных Правительством. Если результаты деятельности предприятия окажутся ниже, чем в бизнес-плане, то это может послужить основанием для расторжения контракта с директором или реорганизации самого предприятия. Особенности права хозяйственного ведения, установленные в Гражданском кодексе РФ, не дают твердой правовой основы для усиления финансового контроля над деятельностью государственных предприятий. В соответствии с нормами Гражданского кодекса государство как собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении государственных унитарных предприятий, однако сам механизм получения собственником части прибыли унитарного предприятия не отработан.

Для унитарных предприятий  не предусмотрено обязательное проведение периодических аудиторских проверок, что затрудняет контроль над их финансово-хозяйственной  деятельностью и достоверностью бухгалтерской отчетности. Отсутствие действенных механизмов контроля приводит, в частности, к искусственному занижению  прибыли, а в некоторых случаях - к хищениям государственного имущества. По данным Счетной палаты, государство  недополучает от ГУПов примерно 100 млрд. руб. в год. Более того, во многих случаях отраслевые министерства выделяют ГУПам субсидии непосредственно  из своего бюджета. По данным Минфина, косвенные субсидии, предоставляемые  ГУПам, превышают 100 млн. руб. в год. Слабость законодательной базы, не позволяющей  государству как собственнику утверждать основные показатели деятельности государственных  предприятий, приводит к потерям  для бюджета, негативно влияет на качество управления самих предприятий, а также снижает регулирующий потенциал бюджетной политики. Принятие Закона «О государственных и муниципальных  унитарных предприятиях» позволит сделать работу данных предприятий более эффективной и усилить защиту финансовых интересов государства как собственника. Важность данного закона определяется тем, что он является юридической основой финансовых отношений между государством и предприятием, связанных, в частности, с механизмом согласования с собственником крупных сделок, распоряжением, закрепленным за предприятием имуществом, участием государственных предприятий в других организациях и текущим финансовым контролем над деятельностью унитарных предприятий. Тем не менее, принятый закон имеет целый ряд недостатков, основным из которых является нечеткость норм, определяющих создание унитарных предприятий и их правоспособность. Кроме того, оптимизация финансовых взаимоотношений государства с унитарными предприятиями предполагает законодательное закрепление механизма перечисления прибыли унитарных предприятий в бюджет и регламентацию общих вопросов ее использования.

Реформирование ГУП предусматривает  повышение прозрачности их финансовых отношений. В данном контексте целесообразно  разработать институциональные  основы деятельности государственных  унитарных предприятий, не позволяющие  им создавать дочерние структуры  и определяющие порядок их выхода из капитала данных структур. Основания  для создания и функционирования ГУП должны быть ограничены особыми  случаями, связанными с производством  оборонной продукции, а также  необходимостью реализации важнейших  приоритетов социальной политики. При  этом деятельность государственных  унитарных предприятий должна быть связана исключительно с реализацией  тех целей, которые для них  определены. Государственные унитарные  предприятия могут создаваться  только в тех случаях, когда невозможно добиться достижения необходимых результатов  в рамках других организационно-правовых форм. Во всех остальных случаях  наиболее предпочтительной формой создания государственных предприятий является открытое акционерное общество. Отсутствует  законодательно закрепленная система  рыночной оценки государственного недвижимого  имущества, сдаваемого в аренду, что  не только приводит к прямым потерям  для бюджета, но и создает условия  для коррупции. Повышение эффективности  управления объектами государственной  недвижимости связано с проведением  следующих мероприятий:

- усиление финансового  контроля над состоянием и  использованием федерального недвижимого  имущества;

- комплексная инвентаризация  объектов недвижимости и завершение  работы по формированию единой  базы данных их учета;

- определение арендной  платы в соответствии с ее  рыночной величиной, указанной  оценщиком при определении рыночной  стоимости объекта, передаваемого  в аренду.

Передача в аренду объектов недвижимости является переходной формой управления государственной собственностью. В долгосрочной перспективе объекты недвижимости, не связанные с выполнением государством возложенных на него функций, должны приватизироваться. Указанные меры не только обеспечат существенное повышение доходов бюджета и улучшат систему управления государственной собственностью, но и будут способствовать развитию рынка недвижимости через вовлечение в хозяйственный оборот неиспользовавшихся или использовавшихся неэффективно объектов недвижимости.

Органы исполнительной власти наделены правом создания бюджетных  учреждений. Учреждения создаются для  осуществления функций некоммерческого  характера. Их финансирование полностью  или частично производится за счет средств федерального бюджета. Законодательная  база, регулирующая финансовые аспекты  деятельности государственных учреждений, носит противоречивый характер. Эффективная  система финансового контроля над  осуществлением учреждениями хозяйственных  операций в настоящее время отсутствует. Имущество учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским  кодексом. Значительная часть государственного имущества, переданного учреждениям, используется в коммерческих целях  и не по назначению. При этом доходы от использования федерального имущества  не учитываются и не перечисляются  в бюджет.⁹

В соответствии со ст. 298 ГК РФ, учреждения имеют право осуществлять приносящую доходы деятельность. Доходы от оказания платных услуг и приобретенное  за счет этих доходов имущество поступают  в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном  балансе. Вместе с тем, в соответствии со ст. 120 ГК РФ, государство в лице соответствующего министерства или  ведомства несет субсидиарную ответственность  по обязательствам бюджетных учреждений.

Фактически учреждения имеют  возможность привлекать внешние  источники финансирования под свою коммерческую деятельность и перекладывать  ответственность по ним на учредившие их органы исполнительной власти, что  приводит к нанесению прямого  ущерба государству. Только за 2001 г. в  рамках субсидиарной ответственности  по обязательствам учреждений государство  погасило 15 258 исков на общую сумму 44 млрд. руб. Государственные органы исполнительной власти, имеющие подведомственные учреждения, слабо контролируют их деятельность. В конечном итоге бессистемное увеличение числа государственных учреждений и осуществляемых ими операций приводит не к усилению, а ослаблению регулирующего потенциала государственной финансовой политики, отвлечению бюджетных средств от решения приоритетных задач государственного строительства.

В сложившихся условиях стратегия  управления государственными учреждениями должна быть направлена, прежде всего, на повышение эффективности использования закрепленного за ними имущества в соответствии с приоритетами социально-экономического развития, сокращение количества учреждений, повышение транспарентности их работы. Для оптимизации количества государственных учреждений необходимо, чтобы они работали исключительно на реализацию таких целей, которые не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иной организационно-правовой формы.

Если деятельность существующих учреждений непосредственно не связана  с выполнением государством своих  функций, то государством должны приниматься  решения об изменении их организационно-правового  статуса через ликвидацию, реструктуризацию, акционирование или полную приватизацию. В случае акционирования или приватизации они столкнутся с необходимостью самостоятельно искать источники доходов, в том числе и участвуя в  конкурсах по размещению госзаказов.

Повышение эффективности  работы бюджетных учреждений предполагает, прежде всего, преодоление их двойственного  статуса, имеющего как признаки некоммерческой организации, так и органа государственной  власти. Необходимо принятие соответствующих  поправок в Гражданский и Бюджетный  кодексы, ограничивающих правоспособность государственного учреждения, в частности  свободу заключения договоров, открытия счетов в кредитных организациях, а также распоряжения закрепленным за ними имуществом и право заниматься коммерческой деятельностью.

Все финансовые операции государственных  учреждений должны проходить исключительно  через органы Федерального казначейства, а в отношении договоров, заключаемых  государственными учреждениями с экономическими субъектами и порождающих определенные обязательства со стороны государства, - действовать разрешительный порядок.

Эти меры позволят сформировать исчерпывающий перечень бюджетополучателей в соответствии с правами собственности, вести мониторинг финансовых обязательств, приходящихся на различные уровни бюджетной  системы, повысить эффективность бюджетных  расходов в целом. Реформирование государственных  финансов, наряду с улучшением управления государственными унитарными предприятиями  и учреждениями, диктует необходимость  совершенствования методов управления пакетами акций, находящимися в собственности  государства. Кроме того, в реестр 750 акционерных обществ внесена  запись, о том, что в федеральной  собственности находится «золотая акция». Государство как держатель  «золотой акции» имеет право вето при принятии собранием акционеров решений о внесении изменений  и дополнений в устав акционерного общества, его реорганизации или  ликвидации. Однако практика показала, что государство посредством  «золотой акции» не может реально  влиять на движение финансовых потоков  компании.

Обеспечение устойчивых предпосылок  для экономического роста и необходимость  пополнения доходной базы бюджета требует  оптимизации участия государства  в капиталах акционерных обществ  как путем сокращения количества объектов, находящихся под контролем  государства, так и посредством  их реструктуризации.

Цели государства и  его интересы, реализуемые посредством  участия в хозяйственных товариществах  и обществах, не всегда очевидны, особенно если речь идет о миноритарных долях, не дающих право реально влиять на работу компании. Участие государства  в подобных акционерных обществах  не приносит ощутимого дохода в бюджет. При этом само управление требует  от государства значительных затрат по обеспечению участия представителей государства в органах управления акционерного общества. Количество пакетов  акций, находящихся в собственности  государства, представляется чрезмерным, что само по себе затрудняет управление ими.

Основным элементом механизма  управления акционерными обществами с  государственным участием является институт государственных представителей. Отсутствие конкретных целей и задач, стоящих перед компаниями с государственным  участием, а также недостаточный  контроль приводят к непоследовательности в деятельности представителей государства, прямому игнорированию государственных  интересов при принятии управленческих решений.

В целом управление пакетами акций, принадлежащими государству, является недостаточно эффективным. Такая ситуация вызвана прежде всего отсутствием  должной системы контроля за развитием  государственных компаний в соответствии с приоритетами финансовой политики государства, пассивностью представителей государства в компаниях, «непрозрачностью»  компании для государства и других акционеров. Кроме того, во многих случаях  имеет место перекачивание активов  из самого акционерного общества в  дочерние фирмы, контролируемые менеджерами  или связанными с ними структурами.

Получение дивидендов не может  считаться главной целью управления государственными пакетами акций, тем  не менее, величина неналоговых доходов  бюджета, связанных с деятельностью  акционерных обществ, является одним  из показателей эффективности системы  управления государственными активами. Реально полученные бюджетом дивиденды  по акциям в течение 1999-2002 г. составляли незначительную величину, если учесть масштабы государственной собственности  в акционерных обществах. Несмотря на наметившуюся тенденцию, связанную  с расширением базы дивидендных  поступлений, доходы от принадлежащих  государству пакетов акций остаются незначительными, что также свидетельствует  о необходимости выработки стратегии  государственного участия в капиталах  акционерных обществ.