Институциональные ловушки

Глава 3. Институциональные ловушки

3.1 Понятие и виды институциональных  ловушек

Феномен «институциональных ловушек» стал одной  из серьезных проблем, с которой  столкнулось российское правительство  при проведении рыночных реформ. В  терминах неоинституциональной теории «институциональная ловушка» -- это неэффективная устойчивая норма (неэффективный институт), имеющая самоподдерживающийся характер». Ее устойчивость означает, что при небольшом временном внешнем воздействии на систему последняя остается в «институциональной ловушке», лишь незначительно меняя параметры своего состояния, а после снятия возмущения возвращается в прежнее состояние. После того как «институциональная ловушка» сформировалась, возврат к начальным (дореформенным) условиям не приводит к ее разрушению: имеет место так называемый институциональный аналог известного из макроэкономической теории эффекта гистерезиса -- влияние прошедших событий на естественные значения экономических переменных. В свете институциональной теории гистерезис -- типичное явление для процессов формирования норм и, в частности, «институциональных ловушек»; не что иное, как одна из форм зависимости социально-экономической системы от ее предшествующего пути развития (эффект «path dependence»).

Анализ  формирования институциональных ловушек  подтверждает, что создание «рыночного правового поля» не гарантирует  возникновения эффективных рыночных институтов. В период широкомасштабных реформ макроэкономическая политика может  существенно повлиять на институциональное  развитие. Однако в данном случае существует опасность возникновения еще  одной «институциональной ловушки»: когда цель макроэкономической стабилизации, необходимой для успеха реформ, вступает в конфликт с институциональными целями, делая задачу реформирования трудноразрешимой. По мнению В. Полтеровича, если в системе превалировала неэффективная норма, то после сильного возмущения система может попасть в «институциональную ловушку», и тогда уже останется в ней даже при снятии внешнего воздействия. Единожды попав в «институциональную ловушку», система может выбрать неэффективный путь развития, причем со временем переход на эффективную траекторию может предстать как нерациональный. Одно из наиболее серьезных последствий «институциональных ловушек» заключается в том, что хотя они и смягчают отрицательные краткосрочные последствия неподготовленных, слишком быстрых преобразований, в то же время они препятствуют долгосрочному экономическому росту.

Основные  мероприятия по институциональной  стабилизации в странах с переходной экономикой включают разработку следующих  пунктов:

1) программы выхода из четырех  взаимосвязанных «институциональных  ловушек»: бартера, неплатежей, уклонения  от уплаты налогов и коррупции;

2) мер по преодолению институциональных  конфликтов, приведшим к неэффективным  формам организации предприятия  и финансовой системы. Реформа  предприятия должна способствовать  установлению рационального баланса  прав собственников, менеджеров, рабочих и внешних инвесторов  и эффективной системы взаимоконтроля;

3) реформы финансовой системы, снижения  инвестиционных рисков, стимулирования  участия банков в управлении  предприятиями;

4) мер по изъятию переходной  ренты государством, чтобы предотвратить  неоправданную дифференциацию доходов  и, как следствие, рост теневой  экономики и коррупции;

5) мер социальной политики, предусматривающих  компенсацию потерь тех групп  населения, благосостояние которых  снижается в результате преобразований. Так как насильственные реформы  редко бывают успешными в связи  с высокими трансформационными  издержками (см. выше), то важнейшей  задачей государства является  поиск компромиссного варианта  реформ.

Каждый  этап реформы должен быть тщательно  подготовлен, включая оценку трансформационных  и трансакционных издержек выгод реформирования, предусматривать справедливое распределение реформенных тягот, компенсацию потерь проигравшим.

3.2 Институциональные ловушки российской  экономики

Институциональная ловушка - 1: бартер. Бартер нередко сопровождает быструю инфляцию. Суть этого явления  можно объяснить, опираясь на понятие  трансакционных издержек (ТИ). В современной экономике ТИ бартера обычно превышают издержки денежных трансакций, поэтому бартерный обмен сравнительно редок. С увеличением темпа инфляции хранение денег приводит все к большим потерям, чтобы уменьшить их, экономические агенты стремятся увеличить скорость обращения, а это приводит к росту собственных издержек трансакций (затрат на осуществление сделки). С некоторого момента ТИ денежного обмена могут возрастать очень быстро, если финансовая система не справляется с увеличивающимся объемом трансакционной активности.

В экономиках с развитой банковской системой доля бартера невелика даже при высоких  темпах инфляции. Однако в России в  начале 1992 г. сложились необычно благоприятные  условия для распространения  бартера. Банковская система была в (зачаточном состоянии, запаздывание при  безналичных расчетах внутри Москвы составляло около двух недель, межрегиональные  трансакции нередко требовали месяца и более. Подчас выгоднее было доставлять наличные на самолете в мешках, чем переводить со счета на счет. Вскоре ряд предприятий обнаружили, что ТИ бартера ниже ТИ денежного обмена. С другой стороны, и трансформационные издержки перехода на бартер оказались сравнительно низкими, поскольку еще сохранялись старые "прямые связи" между поставщиками и потребителями, которые всячески поощрялись в плановой системе. Чем большее число предприятий предпочитало бартер, тем меньше оказывались ТИ бартера, ибо при этом легче находить партнеров, чтобы строить бартерные цепочки (эффект координации). В силу этого по мере роста бартерной экономики облегчалось присоединение к ней новых предприятий.

Таким образом, предпосылки для бартера  были созданы благодаря изменению  фундаментальных факторов - темпа  инфляции и риска неплатежа, повлекшему резкое изменение соотношения между  ТИ денежного обмена и бартера. Эффект координации ускорил формирование этой нормы. С течением времени ТИ бартера продолжали уменьшаться  в результате эффекта обучения: предприятия  научились выстраивать длинные  цепочки обменов. Возникшая норма  породила новый институт бартерных  посредников и оказалась удобным  инструментом ухода от налогов (эффект сопряжения).

К 1997 г. инфляция в России радикально уменьшилась, а технология денежного  обмена существенно усовершенствовалась. Это, однако, не привело к ликвидации бартера. Бартерное поведение поддерживается эффектом координации, оно закрепилось  в результате обучения, сопряжения и культурной инерции. Каждый агент, решивший выйти из системы бартера, должен был бы нести трансформационные  издержки: порвать устоявшиеся связи, искать новых партнеров и быть готовым к тому, чтобы оказаться  под контролем налоговых органов. Поэтому законодательные санкции  за бартер могли бы привести к временному углублению спада производства - высоким  общественным трансформационным издержкам. Для бартерных посредников ликвидация бартера означала бы потерю их доходов, они несомненно являются потенциальными членами группы давления по поддержанию  нормы.

Либерализация цен с последовавшим инфляционным шоком оказали "кумулятивное" воздействие на систему - породили институциональные  изменения, так что при последующем  снижении инфляции и трансакционных издержек денежного обмена система не вернулась в исходный режим.

Мы, таким образом, наблюдаем эффект гистерезиса - типичное явление для  процессов формирования норм и, в  частности, институциональных ловушек.

Из  приведенного анализа следует важный вывод, который мог бы быть включен  в "руководство для реформаторов": либерализация цен целесообразна  лишь при достаточном развитии денежных институтов, обеспечивающих низкие ТИ даже при высокой инфляции. Иначе  система неизбежно попадет в  бартерную ловушку.

Институциональная ловушка - 2: неплатежи. Если одно из предприятий  не платит своим поставщикам, это  сказывается на их платежеспособности и может послужить источником "лавины неплатежей". В развитых экономиках возникновение таких "лавин" предотвращается благодаря эффективным  институтам кредитования и механизмам принуждения к платежу - процедурам банкротства и санации предприятий. В России 1992 г. инфляционный шок в  результате либерализации лишил  предприятия средств на счетах. Запаздывания при трансакциях, как уже отмечалось, были очень велики, система кредитования работала крайне хаотично (хотя и с  отрицательным реальным процентом), а закон о банкротстве и  механизмы санации отсутствовали  вовсе. В результате действия этих (фундаментальных  и организационных) факторов большая  часть предприятий обнаружила, что  им не следует ждать от своих потребителей полной оплаты своей продукции, но зато и они могут лишь частично оплачивать поставляемые им ресурсы. Прекращение  поставки неоплачиваемых ресурсов в  этих условиях не имело смысла: фирма  могла бы лишиться вовсе своих  потребителей, кроме того, при нарушении  неписаной нормы ("не можешь - не плати, но и не требуй от других") "сообщество неплательщиков" могло бы применить  к ней те же санкции. Сформировавшийся таким образом эффект координации  придал устойчивость механизму неплатежей, усилившуюся в результате сопряжения с бартером и уклонением от налогов. В результате применение закона о  банкротстве было полностью блокировано  массовостью неплатежей.

Институциональная ловушка - 3: уклонение от налогов. Для  экономического агента выбор стратегии  уплаты (или неуплаты) налогов определяется фундаментальными и организационными факторами. К первым относятся налоговая  политика и политика государственных  расходов.

Для того, чтобы граждане не уклонялись от налогов, они должны верить, что  налоги будут потрачены на увеличение их благосостояния (в широком смысле этого слова) и при том - эффективным  образом. Отсутствие этой веры существенно  обостряет проблему «безбилетника». При нерациональной политике государства  неуплата налогов может оказаться  более эффективным поведением не только с точки зрения каждого  отдельного фрирайдера, но и для общества в целом. Уклонение от налогов получает моральное оправдание. Кредит доверия особенно подрывается, если государство одновременно увеличивает налоги и уменьшает расходы на социальное обеспечение, как это происходило в России в 1992-1998 гг., - люди не чувствуют положительного эффекта от увеличивающейся налоговой нагрузки.

Возможно, при выборе стратегии уплаты налогов  более значим организационный фактор - система принуждения, формирующая  ожидания ущерба от неуплаты. В начале радикальных реформ в России налоговая  служба еще не сформировалась, возможности контроля были крайне ограничены, налоговая полиция появилась лишь через пять лет - в 1997 г.

Если  налоги слишком высоки, а система  принуждения к их уплате неэффективна, то уход от налогов оказывается выгодным для многих экономических агентов. Но тогда и вероятность обнаружения  каждого конкретного неплательщика  мала. Чем больше масштаб уклонения  от налогов, тем меньше ожидаемый  ущерб от неуплаты для каждого  неплательщика, что, в свою очередь, увеличивает масштаб уклонения. Поддерживающая экстерналия порождает эффект координации.

Массовое  уклонение от налогов приводит к  возникновению соответствующей  системы обслуживания: появляются разработчики и консультанты, создающие и внедряющие новые схемы уклонения от налогов. Эффект обучения, как обычно, дополняется  эффектом сопряжения: появляются специфические  формы организации производства, искажается отчетность, уход от налогов  сопрягается с бартером, неплатежами  и коррупцией. Для агента выход  из теневого сектора связан с высокими трансформационными издержками, тем  более, что единожды уплатив налоги, он "засвечивается".

Поэтому умеренное увеличение затрат на укрепление системы сбора налогов вызывает лишь рост издержек в системе избегания  налогов, истощая экономику. Не дает результата и небольшое снижение налоговой нагрузки: те, кто не платил налоги, платить не станут, а те, кто  платил, - уменьшат платежи. Таким образом, эффект гистерезиса проявляется  здесь в полной мере.

Как обычно, выход из институциональной  ловушки требует больших затрат - как в случае принятия "решительных  мер" (резкого усиления контроля, ужесточения наказаний, существенного  уменьшения налоговых ставок), так  и при постепенном совершенствовании  налоговой системы.

Институциональная ловушка - 4: коррупция. Неадекватность законодательства, нерациональность государственной  политики и высокая дифференциация доходов являются фундаментальными факторами, способствующими коррупции, так что коррумпированная система  может оказаться экономически более  эффективной, чем бескоррупционная. Эти факторы дополняются размытостью моральных норм, слабостью механизмов государственного и общественного контроля. Чем массовее коррупция, тем труднее обнаружить и осудить взяточника. Эта экстремальная зависимость лежит в основе эффекта координации, придающего устойчивость системе коррупции. Совершенствуясь, она приобретает иерархическую структуру, сопрягаясь с другими механизмами теневой экономики.

Институционная ловушка - 5: самореализующиеся пессимистические ожидания. Известно немало примеров того, как эффект координации ожиданий и процедуры их адаптации порождают неэффективные устойчивые равновесия в процессах движения цен и перераспределения трудовых ресурсов и инвестиций. К их числу относятся, в частности, состояния кейнсианской безработицы, высокоинфляционные равновесия, "пузыри" (bubbles) на финансовых рынках. В ряде случаев возникновение подобных ловушек не приводит к изменению институциональной структуры. Достаточно "переломить" ожидания, и при соответствующих макроэкономических воздействиях система переходит в эффективное равновесие. Однако нередко ситуация, возникшая под влиянием пессимистических ожиданий, встраивается в систему экономических институтов, и, таким образом, соответствующие стереотипы поведения становятся нормой. Хорошо известным примером такого сопряжения является использование механизмов индексации для смягчения последствий инфляции. Благодаря индексации инфляция оказывается институциональной проблемой.

Институциональная ловушка - 6: стагнация производства как результат внешнеторговой политики. Обе крайности внешнеторговой политики приводят к институциональной ловушке. В экономической литературе особенно распространена критика протекционистской, импортозамещающей стратегии экономического развития. Защита внутреннего производства от внешней конкуренции деформирует  структуру защищаемых отраслей, лишает их стимулов к совершенствованию. В  отличие от вышеприведенных примеров здесь эффект координации не играет роли. Кумулятивное воздействие макроэкономической политики связано с эффектами  совершенствования (приспособление структуры) и сопряжения (защитные меры по отношению  к одной из отраслей через цены влияют на структуру производства и  стереотипы потребления во всей экономике). Попытки изменения протекционистской  политики наталкиваются на противодействие  лоббирующих групп, что ведет  к закреплению институциональной  ловушки.