Энергетическая политика ЕС

Энергетическая  политика ЕС

Основным проектом Европейского союза в сфере энергетики является создание единого либерализованного рынка электроэнергии и газа (ЕЛРЭГ), дискуссии по которому начались в 1988 г., а первые практические мероприятия – во второй половине 1990-х годов. Главная цель либерализации заключается в создании единого европейского рынка электроэнергии и газа с высоким уровнем конкуренции, что должно повлечь выравнивание тарифов на энергоносители в различных государствах-членах и их общее снижение.

При этом с начала 2000-х годов проект создания ЕЛРЭГ все чаще преподносится как наиболее эффективный способ обеспечить энергетическую безопасность ЕС. Так, известный европейский эксперт Пьер Ноэль полагает, что «для ЕС наиболее эффективным способом противостоять попыткам России разделить страны члены ЕС является реструктурирование внутреннего рынка газа… создание единого конкурентного европейского рынка газа путем агрессивного продвижения законодательной и регулятивной реформы». По его мнению, такой рынок создаст максимальную степень солидарности между европейскими потребителями газа, повысит коллективную безопасность за счет перераспределения потоков газа в случае кризисов и ликвидирует зависимость политики стран ЕС от условий получения газа из России*7.

В рамках ЕЛРЭГ новая, конкурентная среда на рынке должна основываться на следующих принципах:

- Упрощение условий выхода на рынок новых производителей.

- Разрушение монопольной структуры рынков за счет разделения функций добычи/генерации, транспортировки и распределения.

- Поэтапное предоставление потребителям права свободно выбирать поставщиков энергоресурсов, включая возможность приобретать энергоресурсы у производителей из другого государства-члена ЕС.

- Введение обязательного доступа третьих лиц (ДТЛ) к сетям, что необходимо для реализации права потребителя на выбор поставщика.

- Создание независимых национальных регулирующих органов. При этом сама Комиссия пока не получила каких-либо значимых полномочий по текущему регулированию.

С формальной точки зрения все планы по либерализации рынков успешно реализованы к 1 июля 2007 г. Однако на практике возник целый ряд проблем.

Во-первых, вместо единого рынка ЕС созданы отдельные либерализованные рынки стран-членов ЕС. Трансграничным продажам энергоресурсов, особенно электроэнергии, препятствует нехватка транспортных мощностей; неясности с тарифами на трансграничную транспортировку; деятельность национальных регуляторов, зачастую ассоциирующих национальные интересы с интересами крупнейших национальных энергетических компаний и не стремящихся усилить конкуренцию на национальных рынках за счет допуска крупных иностранных сбытовых компаний; негласное разграничение сфер влияния между компаниями из разных стран. Например, в августе 2007 г. Комиссия начала расследование против германской E.ON и французской GDF, обвинив их в сговоре о непроникновении на рынки друг друга.

Во-вторых, национальные рынки оказались не такими либерализованными, как хотелось бы инициаторам реформ. Во многих странах доля потребителей, сменивших поставщика, весьма невелика*9. Бывшие монополии сохраняют доминирующие позиции на рынках. Например, EDF до сих пор контролирует 86% французского рынка электроэнергии, GDF – 79% французского рынка газа, а E.ON – 60% германского рынка газа, GasTerra доминирует на оптовом рынке газа в Нидерландах, а Suez контролирует рынок газа и электричества в Бельгии.

В-третьих, многие страны ЕС проводят откровенно протекционистскую политику, противодействуя поглощению национальных компаний фирмами из других стран ЕС и поощряя слияния национальных корпораций. В 2003 г. п равительство Германии, проигнорировав мнение антимонопольных ведомств, разрешило слияние E.ON и Rurgas, с целью создать «национального чемпиона», способного противостоять EDF и GDF. Испанское правительство всячески противодействовало немецкой E.ON в покупке компании Endesa. Французское правительство сделало все возможное, чтобы предотвратить поглощение Suez со стороны итальянской ENEL, для чего пришлось даже изменить национальное законодательство. В итоге окончательный план по слиянию французской GDF и франко-бельгийской Suez был обнародован 4 сентября 2007 г. Объединенная компания стала второй по объему электрогенерации во Франции и крупнейшим поставщиком газа в Европе. Согласно плану, французское правительство сохранило блокирующий пакет (34%) в объединенной компании. Сделка была завершена в течение 2008 года. Таким образом, возник не конкурентный рынок, а рынок олигопольный.

В-четвертых, уровень конкуренции на рынке увеличился мало. В частности, об этом свидетельствуют значительные страновые различия. Конечные цены на газ различаются в два раза, а на электроэнергию – более чем в два раза*10.

В-пятых, до сих пор нет ясности по принципиальному вопросу, а именно: способны ли создаваемые либерализованые рынки обеспечивать привлечение инвестиций, жизненно необходимых для развития инфраструктуры, прежде всего сетевой.

Осознавая все эти проблемы, Комиссия настаивает на продолжении стратегии либерализации. После того, как на заседании Европейского совета в марте 2007 г. предложения Комиссии были по сути отклонены, последняя разработала и представила 19 сентября 2007 г. новый вариант реформы, получивший название «третьего пакета» предложений по реформе ЕЛРГЭ. 22 апреля 2009 года Европарламент утвердил его.

В основе предложений Комиссии лежат три традиционных идеи и две новых. Безусловно, ядром реформы является введение обязательного разделения собственности для транспортных сетей. По настоянию некоторых стран ЕС Комиссия предусмотрела альтернативную опцию – собственник сохраняет сетевые активы, но усиливается независимость сетевых операторов, которые управляют этими активами. Во-вторых, предлагается изменить статус национальных регуляторов рынка. При этом Комиссия стремится расширить их полномочия и обеспечить их независимость как от бизнеса, так и от национальных правительств. В-третьих, Комиссия призывает формализовать функционирующие группы по сотрудничеству сетевых операторов*11, чтобы обеспечить лучший доступ операторов рынка к информации и повысить транспарентость цен.

Принципиально новым является инициатива по созданию общеевропейского Агентства по сотрудничеству энергетических регуляторов. Руководящий совет Агентства будет состоять из представителей национальных регуляторов и Европейской комиссии. В своей текущей деятельности Агентство будет независимо от национальных регуляторов. Главной задачей Агентства будет упрощение и стимулирование трансграничной торговли энергоносителями, то есть, в идеале, создание на базе национальных либерализованных рынков единого рынка в масштабах ЕС. Одной из важнейших функций Агентства будет мониторинг инвестиций. Представители Комиссии неоднократно заявляли, что Агентство не будет подменять национальных регуляторов. Однако предполагается, что Агентство получит право пересматривать решения последних по вопросам, способным повлиять на функционирование единого рынка, в том числе и по вопросам инвестиционного планирования.

И, наконец, разработан комплекс мер, призванных защитить выделяемые из ВИНК транспортные сети от поглощения зарубежными корпорациями. Вкратце, предлагалось создать равные условия для своих и зарубежных компаний: если добывающая компания ЕС не может владеть транспортными сетями, то и зарубежная добывающая компания не вправе приобретать даже частичный контроль над сетевой компанией на территории ЕС. Будучи реализованным, это положение поставило бы крест на планах Газпрома по экспансии в ТЭК стран ЕС; не случайно его назвали «клаузула о Газпроме».

Наиболее ожесточенные дискуссии развернулись по поводу разделения собственности, т.е. расчленения ВИНК. При том что существует консенсус по поводу необходимости «эффективного разделения функций», «некоторые страны-члены поставили под вопрос пропорциональность предложенных мер по [введению] разделения собственности или [усилению независимости] независимых сетевых операторов, усмотрев в них нарушение прав собственности». Восемь стран-членов ЕС (Германия, Франция, Австрия, Болгария, Латвия, Люксембург, Словакия и Кипр) выступили резко против предложения Комиссии. Они полагают, что предложенная Комиссией опция усиления независимости НСО является «специфической формой» разделения собственности и потому не может рассматриваться как «альтернатива полному разделению собственности». По сути заблокировав предложение Комиссии они добились права разработать собственный вариант регулирования деятельности ВИНК. Это вариант – так называемый режим «эффективного разделения» (effective and efficient unbundling) – они сформулировали в январе 2008 г., и на его основе Совет ЕС по энергетике 6 июня 2008 г. смог выработать общую позицию. Эта общая позиция предусматривает возможность выбора каждым государством-членом одного из двух режимов разделения функций в газовой отрасли и электроэнергетики.

1) Классическое разделение собственности предполагает расчленение ВИНК и передачу транспортных и распределительных сетей собственникам, не имеющим активов по добыче/генерации. Разделение собственности уже применяется в 11 странах-членах по электроэнергии и в 7 – по газу (в том числе в Великобритании, Испании, Дании и Нидерландах).

2) Режим «независимого транспортного оператора» (НТО), разработанный на основе предложения противников разделения собственности, позволяет ВИНК сохранить в собственности транспортную сеть, но обязывает передать ее в управление дочерней компании – независимому транспортному оператору. Подобная схема применяется и сегодня, однако предполагается разработать ряд новых положений, гарантирующих реальную независимость НТО от материнской компании и ужесточить контроль за его деятельностью со стороны национального регулятора. В частности, НТО будет обязан предоставлять недискриминационный доступ к сетям, реализовывать программу по развитию сети, в особенности по развитию трансграничных мощностей. Что особенно интересно, НТО в сотрудничестве с национальным регулятором будет обязан разрабатывать индикативные 10-летние планы по развитию инфраструктуры. Если впоследствии НТО будет нарушать такой план, то регулирующий орган имеет полномочия как обязать НТО осуществить предусмотренные инвестиционные вложения, так и объявить тендер на строительство соответствующих объектов, т.е. ликвидировать монополию НТО на строительство транспортных мощностей.

Иными словами, борьба с вертикально интегрированными компаниями ведет к усилению регулирования со стороны государства. Что это, как ни косвенное признание того факта, что либерализованный энергетический рынок не в состоянии гарантировать осуществление инвестиций, необходимых для развития инфраструктуры?

Разумеется, деятельность ЕС в энергетике отнюдь не сводится к созданию ЕЛРЭГ. Большое внимание уделяется политике энергосбережения, развитию альтернативной энергетики, экологическим аспектам производства и потребления энергии, что также должно внести вклад в обеспечение энергетической безопасности.

Для развития альтернативной энергетики ключевое значение имеет получивший политическое одобрение в 2007 г. Пакет мер по климату и энергетике, иначе называемый «Проект 20/20/20». В соответствии с ним предполагается к 2020 г. довести производство энергии из возобновляемых источников в ЕС до 20% от первичного потребления (в 2005 г. ВИЭ обеспечили 8,5%), на 20% снизить выбросы углекислого газа и на 20% повысить энергоэффективность. В целях реализации этого пакета Комиссия в январе 2008 г. разработала проект Директивы по развитию альтернативной энергетики, переводящий политические намерения в юридические обязательства, а также проект Директивы по биотопливу, обязывающий все страны ЕС к 2020 г. обеспечить 10% потребностей в автомобильном топливе за счет биотоплива (ранее действовал необязательный норматив довести долю биотоплива до 5,75% к 2010 г., который наверняка не будет выполнен). Данные документы предусматривают широкий набор мер в трех ключевых секторах: электроэнергетика, отопление/охлаждение и транспорт.

Реализация плана по развитию альтернативной энергетики потребует значительных инвестиций: 13-18 млрд. евро ежегодно. Однако Комиссия утверждает, что в долгосрочной перспективе эти инвестиции окупятся, поскольку реализация планов снизит потребление импортируемого ископаемого топлива на 200-300 млн. тонн ежегодно, даст импульс развитию высокотехнологичных отраслей и создаст новые рабочие места.

Что касается мер по экономии энергии, то в рамках «Проекта 20/20/20» в ближайшие годы ЕС планирует пересмотреть нормативы по энергопотреблению в зданиях, распространить существующие нормативы энергоэффективности бытовой техники на более широкий круг товаров, провести ревизию требований к экодизайну, разработать руководство по развитию ко-генерации и реформировать систему налогообложения с тем, чтобы фискальными мерами стимулировать энергосбережение. Все эти меры, по оценкам Еврокомиссии, способны к 2020 г. обеспечить экономию энергоресурсов в объеме 96 млн. т.н.э.

Наконец, в последние годы ЕС активизировал деятельность по развитию внутренней сетевой инфраструктуры, имея в перспективе стратегическую цель физической интеграции национальных рынков газа, электроэнергии и, в меньшей степени, нефти. Только в 2008 г. начаты работы по строительству ЛЭП между Великобританией и Ирландией, Франция и Испания подписали соглашение о строительстве новой трансграничной высоковольтной линии электропередач, принято решение об усовершенствовании линии электропередач между Францией и Великобританией, изучается потребность в строительстве между ними второй ЛЭП, в завершающую стадию вступила разработка плана «Балтийский интерконнектор», интенсивно развиваются мощности по приему СПГ на средиземноморском и атлантическом побережьях.

Последний стратегический документ в сфере энергетики – Зеленая книга «К европейской стратегии устойчивой, конкурентной и безопасной энергетики»*14 – во главу угла ставит именно устойчивость энергетики во всех смыслах этого слова. Ключевыми целями стратегии являются достижение высокой экономической эффективности (совершенствование конкурентной среды), обеспечение охраны окружающей среды (экологическая устойчивость) и обеспечение безопасности поставок, включая меры по энергосбережению (ресурсная устойчивость).

При этом главной задачей, безусловно, является обеспечение безопасности поставок, понимаемое как надежность и прогнозируемость поставок растущих объемов энергоресурсов по приемлемым ценам. Импортная зависимость ЕС уже чрезвычайно велика и будет неуклонно расти. Более того, тенденции последних лет свидетельствуют, что ранее сделанные прогнозы недооценивали степень зависимости от импорта энергоносителей. Прогноз 2003 г. гласил, что в 2030 г. ЕС будет импортировать 88% потребляемой нефти и 81% природного газа*15. Недавние расчеты экспертов Дойче Банка увеличивают эти цифры до 93% и 84% соответственно*16, а ведь с даты разработки прежнего прогноза прошло всего 4 года. При этом беспокойство Европейского союза вызывает не только растущая потребность в импорте энергоносителей, но и зависимость от узкого круга поставщиков. Иногда звучащие в выступлениях европейских партнеров истерические нотки легко объяснить с учетом того факта, что, всего лишь три страны – Россия, Норвегия и Алжир – обеспечивают 84% импортных поставок газа в ЕС-27, а Россия, Норвегия и Саудовская Аравия – 60% импортных поставок нефти.