Основы бюджетного планирования

         3. Пути совершенствования информационной основы бюджетного планирования

Процесс составления проекта федерального бюджета включает в себя следующие этапы:

1. Правительственная комиссия по бюджетным проектировкам до 1 ноября утверждает график подготовки проекта федерального бюджета; до 15 декабря рассматривает и согласовывает проект основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики;
2. Правительство РФ до 30 декабря рассматривает уточненный прогноз социально-экономического развития РФ и утверждает концепции долгосрочных целевых программ;
3. Правительство РФ до 15 февраля одобряет основные направления бюджетно-налоговой и таможенно-тарифной политики;
4. До 1 марта субъекты бюджетного планирования направляют в Министерство финансов и Министерство экономического развития свои предложения;
5. Бюджетная комиссия Правительства РФ рассматривает и согласовывает предложения Министерства экономического развития РФ;
6. До 1 апреля субъекты бюджетного планирования направляют в Министерство Финансов и бюджетную комиссию проекты докладов о результатах деятельности по бюджетному планированию;
7. Правительство РФ до 15 апреля одобряет основные направления  бюджетной политики, а также основные параметры социально-экономического развития РФ;
8. До 1 мая субъекты бюджетного планирования  напрвлят  в Министерство Финансов и Министерство Экономического развития предложения по изменению объема и структуры расходных обязательств
9. До 1 июня бюджетная комиссии рассматривает эти предложения
10. Правительство до15 июня утверждает основные характеристики федерального бюджета
11. Правительство не позднее 20 августа рассматривает проект федерального бюджета, который должен быть весен в Правительство Министерством финансов не менее чем за 15 дней до истечения срока для внесения законопроекта о бюджете в Государственную Думу;
12. Не позднее 26 августа года предшествующего отчетному проект ФЗ о федеральном бюджете должен быть внесен Правительством в Государственную Думу.

Послание президента                                                                                                 (не позднее марта года предшествующего очередному финансовому году)

Составление проекта Минфином под общим руководством                    Правительства РФ. Основывается на:                                                        бюджетном послании                                                                                             прогнозе социально-экономического развития                                            основных направления бюджетной и налоговой политики

Минфин вносит проект на рассмотрение Правительству                                    

(за 15 дней  до следующей стадии)

Правительство вносит проект в Государственную Думу                                          (не позднее 26 августа)

Т.е. процедура составления проекта федерального бюджета представляет собой сложный процесс взаимодействия различных Министерств и Ведомств по сбору различной информации, материалов.

Одним из основных совершенствований бюджетного процесса, в том числе стадии формирования бюджета, стало составление и утверждение федерального бюджета (с 2007 г.) сроком на три года, что способствовало повышению устойчивости бюджетной системы Российской Федерации. Ранее федеральный бюджет разрабатывался и утверждался на  один финансовый год, который в РФ соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря. Таким образом, в соответствии с реформой бюджетного процесса произошло удлинение бюджетного планирования. Также, огромную роль сыграло утвержденное Постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 № 1010 «Положение о составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период». По сути, данный акт и на сегодняшний день является единственным федеральным документом, действующим на постоянной основе и комплексно регулирующим вопросы составления бюджета. Указанное Положение представляет собой совокупность норм, определяющих права и обязанности основных субъектов процесса составления федерального бюджета: Правительства РФ, Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период, Минфина России, Минэкономразвития России, Минрегиона России, Минздравсоцразвития России, субъектов бюджетного планирования.

29 июня 2010 г. Президент России Д.А. Медведев выступил перед высшим руководством страны с бюджетным посланием. Как и годом ранее, Бюджетное послание было обнародовано с переносом сроков, установленных Бюджетным кодексом, что отчасти может быть оправдано необходимостью уточнения основных параметров бюджета. Однако не следует забывать, что Бюджетное послание является одним из основополагающих документов стратегического планирования, призванным обеспечить согласованность целей социально-экономического развития страны с финансовыми ресурсами их реализации уже на стадии формирования бюджета на следующий год. Важно, чтобы основные положения Послания нашли свое отражение и при разработке основ бюджетно-налоговой политики субъектов РФ на среднесрочную перспективу. Таким образом, своевременность Послания фактически определяет ее востребованность в текущем бюджетном цикле и создает заделы реформирования российской бюджетной системы в дальнейшем. Согласно статье 170 Бюджетного кодекса РФ, этот документ направляется Федеральному собранию не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году.

За последние 10 лет только один раз, в 2007 году, эта норма закона была соблюдена. В 2009 г. президент выступил с посланием  25 мая, в 2008 г. – 23 июня; в 2007г. – 9 марта. А ведь в феврале Минфин, потом правительство начинают активную работу над новым бюджетом, а в самом конце июня, когда значительная работа уже проведена, появляются президентские приоритеты.

Подготовка нынешнего бюджетного послания велась последние несколько месяцев. Президент неоднократно созывал совещания, на которых затрагивались те или иные вопросы, которые войдут в итоговый документ. "Необходимо выработать консолидированную позицию в отношении основных бюджетных приоритетов, включая приоритеты бюджетных расходов и изменения в налоговой системе", - пояснял необходимость консультаций глава государства. А это, по моему мнению, положительно отражается на качестве бюджетного послания, а следовательно и проекта федерального бюджета.

Ранее Бюджетное послание не оглашалось Президентом, а лишь направлялось главе Правительства, руководителям всех заинтересованных ведомств, Председателям Совета Федерации и Гос. Думы, а также публиковалось на сайте Кремля. В 2009 г. Д. А. Медведев объявил, что намерен лично доводить до сведения президиума Правительства основные положения данного документа. Как пояснил Президент новый порядок передачи бюджетного послания «должен способствовать разъяснению отдельных его позиций и придать этому документу более весомый уровень».

Таким образом, можно сделать вывод, что Бюджетное Послание Президента РФ, как основной документ при составление проекта бюджета, вот уже несколько лет направляется Федеральному собранию с нарушением сроков БК РФ. Значит необходимо уточнить сроки его представления.

Помимо упомянутого выше бюджетного послания, которое направляется в письменной форме правительству и парламентариям, Президент готовит ежегодное послание Федеральному собранию по основным положениям внутренней и внешней политики. Традиция ежегодных посланий Федеральному Собранию, а фактически – прямых обращений к народу России существует с 1994 года.

В этом году Президент выступил с таким посланием 30 ноября 2010г., в 2009 г. – 12 ноября, в 2008 г. – 5 ноября,  То есть с каждым годом все позже.

Также в 2010 г. проект федерального бюджета на 2011-2013 гг. был внесен на рассмотрение в Государственную Думу лишь 1 октября. Ст.192 БК РФ предусматривала внесение проекта о федеральном бюджете не позднее 26 августа. Но, с учетом сложившейся ситуации с БК РФ были внесены изменения Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 216-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части уточнения сроков составления, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов и отчетов об их исполнении". Таким образом, в БК РФ указывается, что проект федерального бюджета должен быть внесен на рассмотрение в Государственную Думу не позднее 1 октября.

Также можно отметить, что согласно бюджетному посланию, с 2012 г. значительная часть федерального бюджета должна быть представлена в виде комплекса долгосрочных государственных программ. Таким образом, можно  сделать вывод, что в ближайшей перспективе в БК РФ будут внесены изменения в целях создания правовой и нормативной базы для перехода к формированию бюджета на основе программно-целевого принципа.

Опираясь на опыт зарубежных стран, предлагаю, как и в США, ввести прямое президентское управление процессом разработки проекта федерального бюджета.

На данный момент в РФ полномочия Президента РФ ограничиваются подготовкой Бюджетных посланий, определяющих основные направления бюджетной политики на предстоящий период и являющиеся основой составления проекта федерального бюджета (ст. 172 БК РФ). Но ведь его бюджетное послание фактически не является документом. Нормативный механизм непосредственного внедрения определенной в Ежегодных посланиях Президента РФ государственной политики в планируемую деятельность государственного аппарата фактически отсутствует, т.к. Президентом РФ не контролируется ход подготовки проекта федерального бюджета. Полагаю, что в целом это является фактором, снижающим эффективность выполнения возложенной на Президента РФ конституционной функции по определению основных направлений внутренней и внешней государственной политики. Однако встает вопрос о том, кто же должен нести ответственность за реализацию определяемых Президентом РФ основных направлений государственной политики,

Все государственные органы, вовлеченные в процесс составления проекта федерального бюджета в США, напрямую подчиняются Президенту США, что позволяет главе государства единолично контролировать весь процесс подготовки проекта бюджета, а, следовательно, обеспечивать реализацию провозглашаемой им государственной политики.

Полномочия, которыми наделяются органы власти в США в целях обеспечения подготовки проекта федерального бюджета, в целом направлены на то, чтобы обеспечить Президента США информацией необходимой для выработки наиболее эффективной в существующих обстоятельствах государственной экономической и бюджетной политики и ее реализации в планируемых бюджетных мероприятиях. Анализ комплекса полномочий, которыми наделяются органы власти в РФ в целях составления проекта федерального бюджета, аналогичного вывода сделать не позволяет. Полномочиями по выработке направлений бюджетной политики обладают несколько органов власти: Президент РФ, Правительство РФ, Минфин РФ. При этом не устанавливаются принципы их взаимодействия в этой части, а также субъект, решение которого относительно основных направлений бюджетной политики обладает приоритетом в случае разногласий между ними.

Также следует выделить субъект бюджетного планирования в США – АБУ Административно-бюджетное управление при Президенте США – является органом, основной и доминирующей функцией которого является именно составление проекта федерального бюджета, что позволяет ему самостоятельно осуществлять подготовку необходимых для составления проекта федерального бюджета материалов. Аналога АБУ в Российской Федерации не существует. Функции данного органа по подготовке проекта федерального бюджета в РФ распределены пропорционально между несколькими органами власти: Минфином (определение основных направлений бюджетной политики, планирование бюджетных ассигнований и др.), Министерством экономического развития (в части подготовки прогноза социально-экономического развития, предложений по бюджетным ассигнованиям на бюджетные инвестиции и долгосрочные (федеральные) целевые программы), Министерством регионального развития (в части предложений о распределении бюджетных ассигнований на субвенции и субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации). Основная роль в ходе составления проекта федерального бюджета, безусловно, принадлежит Минфину, который осуществляет широчайший спектр функций по управлению финансовой системой. В этих условиях подготовка проекта федерального бюджета с привлечением иных органов власти, которые наделяются обязанностями по подготовке необходимых материалов, связанных с их основными функциями, выглядит как попытка минимизировать затраты и усилия самого Министерства финансов. Однако при таком подходе трудно обеспечить нейтральность подготавливаемых материалов, их независимость от интересов готовящих их ведомств.

В качестве положительной практики, реализуемой в бюджетной деятельности США, следует указать также на то, что общие принципы бюджетной и финансовой политики на предстоящий период Президентом США разрабатываются на основании прогноза развития экономики страны, подготавливаемого совместно Экономическим советом, АБУ и Министерством финансов США. Очевидна системная и функционально необходимая взаимосвязь данного прогнозирования и разрабатываемой политики. В бюджетной деятельности органов Российской Федерации данная взаимосвязь не прослеживается и не устанавливается нормативно, что, на мой взгляд, негативно влияет на эффективность предлагаемых Президентом РФ основных направлений бюджетной политики. В ряду заслуживающих внимания практик американской бюджетной деятельности необходимо указать также на такую функцию Экономического совета при Президенте США как анализ проводимой экономической политики на предмет соответствия целям, выдвинутым главой государства. Аналог данной функции необходим и в России. Она может быть возложена на Министерство экономического развития РФ.