Особенности государственных корпораций в российской экономике

Содержание

 

Введение	3
Особенности государственных корпораций в российской экономике	4
1.1. Причины формирования  и основные черты организационно-правовой  формы	4
1.2. Управление государственной  корпорацией	11
1.3. Виды государственных  корпораций	13
Заключение	14
Список  литературы	16

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

 

Государственная корпорация – организационно-правовая форма некоммерческих организаций. Государственная корпорация может вести предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствует этим целям. Государственные корпорации играют определенную роль в экономике. Поэтому анализ государственных корпораций имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Эта тема рассматривается многими экономистами, такими как М. Г. Делягин, Ю. Симачев, М. Кузыка, А. Курбатов, С. Авдашева и многими другими. Но не все современные экономисты доверяют этой форме собственности.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 Особенности  государственных корпораций в  российской экономике

 

1.1. Причины формирования и основные черты организационно-правовой формы

Государственная корпорация – организационно-правовая форма некоммерческих организаций в России. Государственная корпорация учреждается специальным законом и не отвечает по обязательствам России, равно как и Россия не отвечает по ее обязательствам, если иное не предусмотрено законом. Может вести предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствует этим целям. Имущество, переданное Россией государственной корпорации, становится собственностью последней. Происходит своего рода «безвозмездная приватизация» государственного имущества и даже денег, хотя логичным была бы передача государственной корпорации права лишь оперативного управления имуществом, остающимся в государственной собственности (правда, при ликвидации «Росатома» его имущество возвращается в госсобственность). При этом государственная корпорация, в отличие от открытого акционерного общества (ОАО) с преобладающим государственным участием, не может быть признана банкротом, так как действующее законодательство предусматривает банкротство лишь на некоммерческие организации, действующие в форме потребительского кооператива, благотворительного и иного фонда. На государственные корпорации также не распространяются требования о раскрытии информации, обязательные для ОАО. Принципиальное отличие государственной корпорации от государственного унитарного предприятия (ГУПа) заключается в выводе государственной корпорации даже из-под формального контроля государственных органов. В частности, государственные корпорации не обязаны отчитываться перед госорганами о своей деятельности, за исключением ежегодного представления правительству России годового отчета, аудиторского заключения по ведению бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности, заключения ревизионной комиссии по результатам проверки финансовой (бухгалтерской) отчетности, некоторых иных документов. Любые другие федеральные органы государственной власти, включая Минюст и Росрегистрацию, налоговую и таможенную службу, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность корпораций. При этом государственная корпорация не обязана публиковать даже указанную отчетность (она публикует только отчетность, прямо названную законом о ее создании). Вывод собственных средств государственной корпорации (а не тех средств, которые остаются бюджетными и в отношении которых государственная корпорация является распорядителем) из государственной собственности означает и вывод их из-под надзора Счетной палаты. Таким образом, ключевыми признаками государственной корпорации являются: «безвозмездная приватизация» госимущества, непрозрачность и бесконтрольность. В реалиях современной России это автоматически превращает государственные корпорации из инструмента модернизации, каким он рисуется официальной пропагандой, в инструмент коррупции. В России в 2007 г. создана авиастроительная корпорация, объединившая 11 заводов, ряд КБ, лизинговые компании, учебные центры и т.д. Она представляет собой холдинг с доминирующим пакетом у государства, который определяет стратегию развития производственных корпораций «Сухой», МИГ и др. Холдинг построен как горизонтально, а не вертикально интегрированная компания, т.е. не включает производителей моторов, авионики и т.д. По такому же принципу построена Объединенная судостроительная корпорация, включающая три группы верфей - на Северо – Западе, Севере и на Дальнем Востоке. Государственные корпорации действуют в атомном комплексе («Атомэнергомаш»), титановой отрасли, специальной металлургии. После возвращения незаконно выведенных активов государство вернуло себе контрольный пакет «Газпрома» - крупнейшей корпорации Центральной и Восточной Европы. Первоначально некоторые государственные корпорации, особенно в оборонно-промышленном комплексе и инфраструктуре (РАО «Железные дороги», «Пулково») создаются на базе федеральных ГУП со 100% государственным участием. Затем часть акций продается, в т.ч. широкому кругу мелких инвесторов (`народное размещение`) для финансирования обновления производства. Так поступил в 2006-2007 гг. Внешторгбанк, доля государства в котором сокращается с 99,9% до контрольного пакета. При этом 10-20% акций, в т.ч. в стратегических отраслях (производство вооружений, военной техники, специальных сталей и сплавов, авиакосмическая индустрия, естественные монополии, атомная энергетика, месторождения на шельфе, с запасами нефти более 70 млн. т. и газа более 50 млрд. куб. м., использование возбудителей инфекционных заболеваний и средств активного воздействия на геофизические и гидрометеорологические процессы), где контрольный пакет не может принадлежать нерезидентам. Государственные корпорации должны действовать на конкурентных рыночных основах, содействуя развитию частного бизнеса, в т.ч. малого и среднего. Этому способствует новый порядок конкурсного распределения госзаказа.

Причины создания государственных корпораций

Рассматривая причины столь кардинального усиления внимания государства к созданию государственных корпораций, следует выделить следующие основные факторы.

1. Существенно усилился дисбаланс между обновленным (расширенным) составом приоритетных задач социально-экономического развития (диверсификация экономики, переход к инновационному типу развития) и имеющимися в распоряжении государства инструментами их решения. Торможение и выхолащивание разумных инициатив по совершенствованию инструментов реализации экономической политики в ходе межведомственных согласований, низкая эффективность администрирования применения многих из существующих инструментов привели к сдвигу от совершенствования косвенных инструментов стимулирования экономического роста, развития институциональной среды к расширению и усилению механизмов прямого воздействия государства.

2. Недостаточное качество административной системы, ее преимущественная ориентированность на решение текущих задач, проблемы в формировании и осуществлении системы мер по развитию новых секторов экономики обусловили потребность в формировании дополнительных субъектов реализации государственной политики, определенной трансформации отдельных ведомств для решения долгосрочных задач. Выбор организационно-правовой формы «государственная корпорация» определялся в ряде случаев возможностями наделения соответствующих субъектов полномочиями, функциями органов государственного управления вне рамок стандартных процедур реформирования административной системы.

3. Значимым фактором «переключения» внимания государства на создание государственных корпораций представляется ограниченность времени до вероятной смены (репозиционирования) властных элит в сочетании со стремлением в этих условиях дополнительно зафиксировать отдельные приоритеты в государственной политике, сформировать под них необходимые имущественно - финансовые заделы.

Уже в 2006 году стало очевидным, что процесс создания крупных государственных структур в форме ОАО с государственным участием слишком длителен и занимает иногда несколько лет (в значительной степени это определялось объективной необходимостью выполнения норм законодательства о приватизации). В дополнение к этому в начале 2007 года появился опыт разработки и обсуждения в Государственной Думе РФ проекта закона «О банке развития», предусматривающего создание государственной корпорации, и, соответственно, сработал «фактор примера». По моему мнению, при принятии решений о создании государственных корпораций соответствующие риски и проблемы достаточно четко осознавались в политических элитах, однако низкие издержки создания государственных корпораций в известной мере «перевесили» высокие издержки обеспечения их эффективной работы. Создание государственных корпораций (требующее принятия законов) позволило «перенести» процесс принятия решений из Правительства в Федеральное собрание (и тем самым, в силу его «однополярности», существенно упростить и укорить данный процесс), а также расширило состав властных элит, способных инициировать предложения по созданию государственных корпораций. Кроме того, в некоторых случаях использование формы государственной корпорации позволило упростить процедуры, сократить сроки и расширить возможные направления реструктуризации государственных активов в промышленности. Необходимо обратить особое внимание на ужесточение действия со второй половины 2007 года фактора ограниченности времени при создании государственных корпораций. После обсуждения и принятия закона о Банке развития все последующие законопроекты о создании государственных корпораций уже вносились либо депутатами, либо Президентом РФ, при этом данные законопроекты принимались в максимально сжатые сроки - через 1,5-2 месяца после внесения, а на рассмотрение в Государственной Думе приходилось лишь 1-1,5 месяца. «Скоротечность» процесса принятия законов в 2007 году о создании государственных корпораций обусловила целый ряд значимых проблем, среди которых можно выделить следующие:

1. Чрезмерно общий и  структурно фрагментарный характер  принятых законов о создании  государственных корпораций, низкий  уровень законодательной регламентации  деятельности корпораций привели  к задержке с началом реальной  работы корпораций по решению  их основных задач, усилили риски  «теневого» лоббирования интересов  различных сторон, «конъюнктурности»  в принятии решений в ущерб  стратегичности и последовательности. Большинство созданных корпораций смогло приступить в полной мере к реализации своих базовых функций лишь по истечении нескольких месяцев - до этого происходил процесс формирования и согласования различных документов, определяющих их практическую деятельность.

2. Создание корпораций приводит к существенному изменению «расстановки сил» в системе государственного управления, переходу к принятию отдельных важных решений на уровень корпораций, что при недостаточной регламентации деятельности корпораций, отсутствии в принятых законах норм, связанных с выявлением и урегулированием возможных конфликтов интересов в процессе функционирования корпораций, краткости и неполноты норм по взаимоотношениям корпораций с органами государственной власти, существенно повышает соответствующие риски.

3. Создание государственных корпораций до определения стратегий, концепций их деятельности, недостаточная обоснованность размеров и состава имущественных взносов в сочетании с закрытостью процессов подготовки и обсуждения проектов создания государственных корпораций, ограниченностью (неопределенностью) требований к транспарентности их деятельности привели к ухудшению бизнес - климата и недоверию к государственным корпорациям со стороны общества (прежде всего, экспертного и бизнес - сообщества).

Эта проблема в значительной мере обусловлена нечеткостью границ деятельности и роста корпораций, неопределенностью правил и критериев отбора корпорациями объектов для поддержки, неясностью принципов управления и распоряжения ими своим имуществом, нечеткостью их дальнейших планов по развитию своей деятельности, принципов построения взаимоотношений с бизнес - сообществом.

4. Интенсивность процесса  создания в 2007 году разнородных  корпораций породила ощущение  в различных властных элитах, что данное направление государственной  политики может быть существенно расширено. Это повлекло формирование множества предложений по созданию новых корпораций, привело к существенному усилению соответствующего лоббирования, что повысило риск превращения данного инструмента из исключительного в массовый.

Особенности правового статуса

Государственная корпорация появилась в результате поправки в федеральный закон от 12.01.1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях», введенной в 1999 году федеральным законом от 08.07.1999 №40-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций». Данная организационно-правовая форма была решением ad hoc, принятым с целью придания особого статуса, создававшемуся в то время Агентству по реструктуризации кредитных организаций. По-видимому, разработчиков закона «О реструктуризации кредитных организаций», как и законодателей, не устроили имевшиеся на тот момент организационно-правовые формы, предусмотренные государственными корпорациями России и законом об некоммерческих организациях, однако чем именно не устроили   неясно, так как никакого обсуждения данной нормы в ходе прохождения закона через Федеральное Собрание фактически не состоялось.

• государственная корпорация создается на основании федерального закона;

• имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации, то есть не является государственной собственностью. Тем самым, контроль за собственностью государственной корпорации выведен из под надзора Счётной палаты России;

• государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное;

• государственная корпорация отличается как от ОАО с преобладающим государственным участием, так и от государственных унитарных предприятий: в частности, на государственные корпорации не распространяются положения о раскрытии информации, обязательные для публичных ОАО, а также действие закона о банкротстве; в отличие от государственных унитарных предприятий государственные корпорации выведены из-под контроля ряда государственных органов;

• государственная корпорация не обязана представлять в государственные органы документы, содержащие отчет о своей деятельности (исключение составляют ряд документов, представляемых в правительство РФ). В частности, госорганы без согласия государственных корпораций не могут:

o запрашивать у органов управления корпорации их распорядительные документы;

o запрашивать и получать информацию о финансово-хозяйственной деятельности корпорации у органов государственной статистики, федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, и иных органов государственного надзора и контроля, а также у кредитных и иных финансовых организаций;

o направлять представителей для участия в проводимых корпорацией мероприятиях;

o проводить проверки соответствия деятельности корпорации, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным ее учредительными документами, в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере юстиции;

o в случае выявления нарушения законодательства Российской Федерации или совершения корпорацией действий, противоречащих целям, предусмотренным ее учредительными документами, вынести ей письменное предупреждение с указанием допущенного нарушения и срока его устранения;

o устанавливать соответствие расходования денежных средств и использования иного имущества корпорациями целям, предусмотренным их учредительными документами.

• На государственные корпорации не распространяются положения федерального закона № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)». Но если государственной корпорацией используется государственная земля, то формальные основания для осуществления контроля со стороны Счетной палаты имеются. Например: «контроль эффективности и соблюдения целевого использования государственной собственности (земельных участков), находящейся в пользовании государственной корпорации…» Кроме того, статья 12 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» в сферу контрольных полномочий включает организации, в части предоставленных им налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ. Порядок формирования государственной корпорации, то есть имущественный взнос Российской Федерации и есть то преимущество, на основании которого указанные организации подлежат контролю со стороны Счетной палаты Российской Федерации. Предмет контроля — эффективность управления имущественным взносом Российской Федерации.

• Контроль над деятельностью государственных корпораций осуществляется Правительством Российской Федерации на основе ежегодного представления корпорацией годового отчета, аудиторского заключения по ведению бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности, а также заключения ревизионной комиссии по результатам проверки финансовой (бухгалтерской) отчетности и иных документов корпорации. Любые другие федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность корпораций. Государственные корпорации не обязаны публиковать указанную отчетность.

• Особенности правового статуса государственной корпорации, в том числе порядок назначения руководителя, устанавливаются законом, предусматривающим создание государственной корпорации (согласно большинству такого рода законов руководитель государственной корпорации назначается Президентом Российской Федерации).

1.2. Управление государственной корпорацией

Нормативно-правовая база создания государственных корпораций дает основания для самых пессимистичных оценок перспектив развития в них корпоративного управления. Она не вписывается в действующее законодательство и не является единой; создание каждой государственной корпорации регламентировано отдельным законом. В этих законах можно выделить несколько общих характеристик:

деятельность каждой государственной корпорации регламентируется в индивидуальном порядке, что в значительной мере выводит их за пределы законодательного поля;

государственные корпорации выступают некоммерческими организациями, получающими средства из государственного бюджета (за исключением государственной корпорации «Ростехнологии») для выполнения сформулированного правительством Российской Федерации набора функций;

средства, передаваемые государственным корпорациям, в соответствии с законом о ее создании становятся имуществом государственных корпораций, а не государственной собственностью;

банкротство государственных корпораций возможно только в случае, если это предусмотрено соответствующим законом о ее создании, и в определенном им режиме;

внутренние регламенты государственных корпораций (которые могли бы служить эквивалентом внутренней системы корпоративного управления) принятыми законами не предусмотрены (за исключением «Росатома»);

законы не содержат указаний на возможные санкции в отношении руководства государственных корпораций за невыполнение поставленных задач. При этом и задачи, и их выполнение не оцениваются по формализованной процедуре;

хотя предусмотрен относительно непродолжительный срок функционирования отдельных государственных корпораций, в соответствующих законах не проясняются вопросы реорганизации и ликвидации государственных корпораций (за исключением Фонда ЖКХ).