Предложения по разработке региональной политики Казахстана: принципы, цели и приоритеты

Следует отметить, что причинами  неравномерности могут служить  внешние факторы, которые зачастую носят глобальный характер, и поэтому пока остаются неуправляемыми и плохо прогнозируемыми. Правительствам и местным органам власти не всегда удается защитить социальную сферу экономику регионов от негативного влияния внешних факторов. В истории Казахстана и многих стран мира достаточно примеров того, как некогда экономически благополучные регионы приходили в упадок от ухудшения конъюнктуры на внешних рынках.

Таблица 1. Валовой региональный продукт  на душу населения, тыс. тенге

Источник: Агентство Республики Казахстан по статистике.

* 1991 г. –  в млн.рублях.

** до 1997 года г.Астана  была в составе Акмолинской  области. 

Ранее в расчет Валового регионального продукта не включались следующие показатели: государственное управление; финансовая деятельность; косвенно- измеряемые услуги финансового посредничества; налоги на продукты и импорт и субсидии на продукты и импорт. С 1999 года все показатели полностью распределены по регионам и валовой региональный продукт равен валовому внутреннему продукту.

Экономисты признают, что с неравномерностью экономического развития бесполезно бороться, поскольку означает, что надо бороться с глобальными процессами. Государству приходится смириться с диспропорциями социально-экономического развития регионов, особенно, если страна имеет большую территорию. Поэтому правильной является стратегия - обеспечить население регионов базовыми социальными благами в полном объеме и не стремиться к выравниванию показателей уровня жизни. Такая стратегия допускает неравномерное экономическое развитие регионов, если оно опирается на естественные конкурентные преимущества территории и оптимально использует потенциал ресурсов. При этом, для сближения уровней социально-экономического развития стратегия может стимулировать и поддерживать миграцию трудовых ресурсов, а также экономическую интеграцию регионов.

***

Основным фактором социального развития региона является развитие его экономики [8]. В свою очередь, развитие экономики региона в значительной степени зависит от инициатив и возможностей бизнеса. Действительно, от структуры экономики региона, от уровня развития ее отдельных сегментов и эффективности функционирования составляющих их компаний - зависят доходы местного бюджета, значения большого количества социальных показателей, характеризующих уровень жизни населения. Поэтому резонен вопрос: какой должна быть структура экономики региона для достижения целей социального развития? Ответы будут индивидуальными для каждого региона. Однако есть общее дополнение: структура экономики региона должна изменяться под влиянием целенаправленных мер государственного регулирования. Таким образом, важно, чтобы региональная политика наилучшим образом распределяла функции участников принятия решений, разграничивала сферы влияния различных уровней государственного управления и, главное, обеспечивала баланс интересов всех сторон. Иными словами, региональная политика должна обеспечить высокую эффективность государственного управления начиная от выбора целей и приоритетных направлений развития экономики региона, и заканчивая организацией реализации комплекса мер, а также стимулированием и мониторингом их исполениея.

К условиям, повышающим эффективность государственного регулирования, относятся:

- модернизация государственного управления (подробнее см. [9]);

- предоставление региональным органам государственного управления широкого спектра регулирующих функций, подкрепленных достаточным количеством инструментов и обеспеченных ресурсами;

- участие предпринимателей, а также их организаций в обсуждении вопросов развития экономики региона и принятие согласованных, обязательных для исполнения решений;

- участие представителей региональных органов власти в структурах управления крупных системообразующих компаний.

Теперь перейдем к рассмотрению некоторых аспектов региональной политики, влияющих на направления и параметры экономического развития регионов.

Начну с главного тезиса: региональная политика регулирует пространственный аспект экономического развития, который, как правило, проявляется в виде концентрации предприятий в отдельных городах и территориях. Это также может сопровождаться перемещением предприятий из менее благоприятных для экономической деятельности регионов в более благоприятные. Поскольку перемещение и размещение производств можно регулировать, то государство естественно желает добиться некоторой целенаправленности и планомерности данного процесса. Разумеется, основной движущей силой выступает стремление компаний получить максимальную выгоду от естественных преимуществ территорий, поэтому навязывание государственных приоритетов без создания соответствующих благоприятных условий, в т.ч. прередоставления льгот и преференций окажется бесперспективным занятием. Итак, вполне допустима ненавязчивая направляющая роль государства.

Сдесь следует отметить одно важное ограничение. Государству не целесообразно тратить ресурсы на устранение неравномерности размещения производств среди регионов, поскольку этим оно может подорвать конкурентоспособность предприятий или даже целых сегментов отраслей, поставить под угрозу их развитие. Имеются многочисленные примеры того, как государственные усилия по сокращению диспропорций в экономическом развитии регионов не давали ожидаемых результатов, зачастую создавали проблемы для всей страны (подробнее см. [10]). Если по тем или иным причинам более высокие темпы роста могут быть достигнуты в наиболее развитых регионах, перераспределение ресурсов в пользу регионов, где потенциал экономического роста ниже, приводит к снижению темпов экономического роста страны. Вместе с тем, несмотря на существование подобной зависимости, есть ряд важных аргументов в пользу того, что полностью отказаться от стимулирования экономического роста в проблемных регионах все же нельзя.

Итак, региональная политика должна стимулировать концентрацию производств, и желательно в агломерациях, у которых много преимуществ. Например, в агломерациях, компании получают выгоду от сокращения транзакционных издержек ведения бизнеса, от плотности (на единицу площади) трудовых ресурсов, капитала, рыночных институтов и других факторов производства. Кроме того, агломерации имеют выход к рынкам. В связи с тем, что экономическая деятельность в агломерациях развивается высокими темпами, они могут служить, так называемыми, «полюсами развития», от которых, как полагал Ф.Перру, начинается процесс преображения экономического ландшафта страны (подробнее см. [11]).

Региональная политика придает  направленность экономическим факторам, в т.ч. предложению трудовых ресурсов, инновациям, инвестициям, торговле и др. Так, экономическое развитие региона создает спрос на рабочую силу, что обусловливает миграцию трудовых ресурсов и населения из регионов, с меньшим потенциалом развития. Рост городов, мобильность населения и активная торговля служили в последние три десятилетия катализаторами радикальных изменений в экономике Китая. Поэтому региональная политика должна способствовать миграционным процессам, в том числе мерами жилищной политики, программами развития городов и социальной инфраструктуры. Но она не определяет цели и приортеты экономических политик, также как и их приоритеты, и задачи; только придает направленность экономическим политикам.

Децентрализация государственного бюджета, способы и направления использования ресурсов республиканского и местных бюджетов для целей развития территорий, также относятся к сфере влияния региональной политики. Как известно бюджетные расходы являются быстродействующими инструментами государственного регулирования развития социальной сферы и экономики. Поэтому, если правительство хочет добиться желаемых результатов в определенные сроки, то оно предоставляет регионам дополнительные финансовые ресурсы через систему межбюджетных отношений. Для Казахстана это пока остается нерешенной задачей. Во многих публикациях авторы обосновывают необходимость совершенствования межбюджетных отношений, в частности двух функций – выравнивающей и стимулирующей [12, 13 и 14].

Актуален вопрос повышения самостоятельности регионов при планировании расходов местных бюджетов в соответствии с полномочиями, функциями и задачами органов власти. Региональная политика должна позволять эффективно использовать среднесрочное бюджетное планирование для планирования межбюджетных трансфертов и субвенций. При этом пополнение доходов местных бюджетов для осуществления региональными органами своих функций в каждом регионе планируется в соответствии с прогнозом экономического развития и уровня жизни населения.

Для развития экономики региона  бюджетных средств недостаточно, поэтому требуются дополнительные источники финансирования, например, в виде создания специального фонда. Ресурсы фонда могут использоваться строго на финансирование мер региональной политики, или реализацию программ развития регионов. Здесь можно опереться на опыт отдельных стран. В частности, европейская региональная политика имеет стабильный, безопасный и адресный источник финансирования - Европейский Фонд регионального развития (ERDF).

Одним из способов экономического развития регионов является их экономическая интеграция, означающее скоординированное решение общих проблем, сотрудничество по ключевым вопросам. Экономическая интеграция – эффективный и наиболее реальный способ использования преимуществ от концентрации производства для получения долгосрочных выгод от выравнивания уровня жизни [7]. Региональная политика может стимулировать интеграцию отстающих и успешно развивающихся регионов. Примером интеграции служат крупномасштабные инвестиционные проекты, объединяющие ресурсы и усилия ряда регионов.

***

Региональная политика является продуктом одной из функций государственного управления, точнее ее первой функции – планирования. Как любой план, он реализуется не только силами тех, кто его разработал, но и другими участниками, которые либо встроены в систему управления непосредственно, либо являются сторонами, заинтересоваными в конечном результате плана.

Региональная политика разрабатывается  и реализуется, прежде всего, государственными органами центрального и регионального уровней. Строго говоря, принятие решений касательно целей, приоритетов и задач развития регионов зависит от системы отношений между уровнями и органами государственного управления. В свою очередь эти отношения отражают сложившиеся разграничения функций и полномочий между уровнями государственного управления, в том числе в сфере межбюджетных отношений. Разумеется важна роль региональных исполнительных органов. Поэтому, главное - выстраивание межинституциональных отношений между центральными и местными органами власти, которые во многом определяются региональной политикой. В ней должны быть определены порядок и правила взаимодействия между собой уровней государственного управления по вопросам развития социальной сферы и экономики региона.

Реализация региональной политики требует четкого разграничения и конструктивного разделения полномочий между уровнями управления, в первую очередь в сфере формирования и реализации стратегии развития экономики региона по трем функциям управления: организация, стимулирование и координация деятельности основных субъектов, причастных к исполнению запланированных мер.