Приватизация в России и ее социально-экономические последствия

Вторым этапом приватизации в России является денежный этап приватизации 1995-1997 гг. На денежном этапе действуют разные подходы и конкретные методы передачи госсобственности в частные руки: от принятых в мировой практике публичных продаж до таких специфически российских схем, как залоговые аукционы, передача госпакетов из федеральной собственности в собственность регионов в порядке возмещения средств по несостоявшимся трансфертам, передача в доверительное управление и многое другое. 

В отличие от ваучерного, на денежном этапе приватизации были достаточно четко сформулированы цели. В аналитическом докладе Госкомимущества РФ, подводившем итоги ваучерного этапа и определявшем задачи денежного, основная задача была охарактеризована как "нахождение рациональной пропорции между интересами бюджета и инвестиционной поддержкой приватизируемых предприятий". При этом структура спроса потенциальных инвесторов оценивалась весьма оптимистично: инофирмы, инвестиционные структуры банков, сбережения населения, инвестиционные компании и фонды, преобразованные из чековых инвестиционных фондов.

В отличие от ваучерной приватизации, на денежном этапе продажа акций не могла быть массовой и единовременной. Предполагалось, что на денежные аукционы пакеты акций будут выставляться постепенно и равномерно, обеспечивая бесперебойное поступление средств в бюджет и инвестиций в развитие компаний. Намеченная схема не сработала. Темпы денежной приватизации оказались настолько низкими, что это ставило под угрозу достижение обеих указанных целей. В мае 1995 г. Президент РФ вынужден был подкрепить специальным указом смену приоритетов. Инвестиционный спрос и готовность инвесторов к реальным сделкам были явно переоценены. Плохо справлялись с поставленными задачами и структуры Российского фонда федерального имущества, осуществлявшие продажи пакетов акций на денежных аукционах.

Трудности были вполне закономерны. На этапе ваучерной приватизации, особенно в 1994 г., были проданы на чековых аукционах многие привлекательные для инвесторов предприятия различных отраслей. Одновременно у потенциальных инвесторов появилась серьезная альтернатива для денежных вложений — рынок государственных ценных бумаг. В таких условиях увеличить денежные поступления в бюджет от приватизации можно было бы только за счет резкого расширения круга компаний и занижения стартовой цены их акций, выставляемых на продажу. А это самым разрушительным образом воздействовало бы на слабый еще рынок корпоративных ценных бумаг. Курсы корпоративных ценных бумаг и без того были занижены — сказывалась недооцененность капитала.

Ситуация кардинально изменилась с появлением совершенно новой для России (и нетипичной в мировой практике) схемы залоговых аукционов. С этого момента вынужденный приоритет фискальных целей приватизации уступил место политике откровенного получения быстрых денег в бюджет. При таком подходе к целям приватизации присоединились факторы, отрицательно влияющие на реализацию ее стратегических инвестиционных целей. Во-первых, не удалось полностью разделить бюджеты государства и предприятий, главным образом из опасений социально-политической дестабилизации. Российское государство все еще медлит с процедурами банкротства и продолжает так или иначе (в основном с помощью налоговых льгот) поддерживать должников. Во-вторых, государственный контроль сохраняется и над корпоративным сектором, т.к. многие проблемы новые компании без той или иной формы участия государства решить не могут из-за огромной задолженности и отсутствия реальных инвестиций. В-третьих, самые убыточные отрасли остались в собственности государства, на дотации предприятиям угледобычи, например, расходуется значительная часть бюджетных ассигнований. И при этом государство до последнего времени было не в состоянии противостоять лоббированию нефтяных и газовых магнатов, форсирующих в той или иной форме раскрепление государственных пакетов акций, которые, оставаясь в госсобственности, могли бы приносить стабильные доходы в бюджет. По состоянию на октябрь 1995 г. в собственности государства находилось 20% капиталов в целлюлозно-бумажной промышленности, 15% — в металлургии, 38% — в системах связи и телекоммуникаций, 55% — в машиностроении, 42% — в нефте- и газодобыче. Поэтому реально система управления государственной собственностью скорее направлена на обеспечение интересов отдельных лиц, а не экономики в целом. Широко используются и незаконные дополнительные эмиссии, относительно сокращающие размер государственного пакета акций.

На денежном этапе банки стали серьезными участниками приватизации, тем более что аукционные цены и залоговые суммы были установлены аукционной комиссией на относительно низком уровне. На денежных аукционах, например, минимальная цена устанавливалась в ряде случаев на 40% ниже котировок фондового рынка (РАО "ЕЭС России"). Это, конечно, привлекало банки, но подавляло рынок корпоративных ценных бумаг.

Третьим этапом российской приватизации является период совершенствования правовых основ распоряжения государственной собственностью (1999-2003 гг.). В сентябре 1999 г. Правительством Российской Федерации был принят программный документ нового периода приватизации – Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (далее – Концепция). Целью государственной политики в области приватизации в соответствии с новой Концепцией должно стать кардинальное повышение эффективности функционирования российских предприятий и народно – хозяйственного комплекса в целом. Среди других новаций, изложенных в Концепции, – дифференцированный подход к приватизации предприятий в зависимости от их ликвидности, расширение инструментария приватизации; принятие приватизационных решений на основе представленных потенциальными инвесторами долгосрочных планов развития предприятий и заключение договоров, детально регламентирующих взятые инвестором на себя обязательства; проведение коммерческих конкурсов с социальными условиями; определение целесообразности создания вертикально интегрированных промышленных структур, использующих государственное имущество на основе доверительного управления, и др.

В целом в течение 2002-2003 годов были разработаны детальные механизмы и процедуры реализации для шести способов приватизации из десяти, указанных в новом Законе о приватизации. Для оставшихся четырех способов приватизации нормативная база, конкретизирующая процедуры их применения, на момент проведения экспертно-аналитического мероприятия отсутствовала. Причем, по оценкам экспертов, именно эти способы приватизации являются потенциально наиболее заманчивыми для различных групп интересов с точки зрения организации их лоббирования: продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций ОАО (посредством выпуска и размещения депозитарных расписок); продажа акций ОАО через организатора торговли на рынке ценных бумаг; внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы ОАО; продажа акций ОАО по результатам доверительного управления.

Таким образом, наиболее неординарные и чувствительные к коррупциогенным проявлениям способы приватизации не имеют пока должного правового регулирования.

В 2003 году Правительство Российской Федерации впервые утвердило Прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на 2004 год и основные направления приватизации федерального имущества до 2006 г. в соответствии с процедурой и требованиями нового Закона о приватизации, а также Концепции управления федеральным имуществом.

Отсутствие же полноценной правовой базы, а также эффективного внешнего государственного контроля за ходом приватизации делало практически невозможным оперативную корректировку действий органов исполнительной власти.

Последним этапом приватизации в России является современный этап. На продажу дополнительно выставляется 154 пакета акций, 193 предприятия и 47 пакетов акций банков. Кроме того, правительство утвердило решение выставить на продажу по упрощенному плану 370 пакетов акций различных предприятий, где доля государства не превышает 2%. Наиболее крупными приватизационными проектами в 2003 году станет продажа 17,84% акций Магнитогорского металлургического комбината и 100% акций башкирского предприятия «Полиэф». В числе крупнейших проектов и продажа 25% минус одна акция «Связьинвеста», а также 20% акций «Волготанкера». Кроме того, правительство одобрило предложение Минимущества по приватизации части пакета акций «Росгосстраха», однако точный процент выставляемых на продажу акций пока не определен. Главным результатом приватизации, по мнению экспертов, должно стать не столько пополнение государственной казны, сколько превращение этого процесса в реальный инструмент стимулирования экономического роста в стране.

Государство по-прежнему владеет более чем 9 тысячами федеральных унитарных предприятий, одной сотней казенных, а также пакетами акций в более чем 3000 акционерных обществах. Причем, в нескольких десятках из них правительство контролирует 100% уставного капитала. В результате, по данным Минэкономразвития, госсектор производит более 30% всего отечественного ВВП. Но почему возникает задача приватизации этих предприятий? Для ответа на данный вопрос обратимся к примеру. В настоящий момент государству принадлежит около 400 ФГУП Минобороны РФ, с 1993 по 2001 гг. 87 унитарных предприятий Минобороны были обанкрочены, износ основных производственных фондов ныне существующих предприятий составляет более 80%, большинство ФГУП убыточны. Госзаказы не в состоянии обеспечить их стабильное существование, потому имеют место часто незаконные, теневые виды деятельности: продажа имущества, сдача в аренду основных средств и др. Соответственно от этой деятельности государство никакого дохода не получает.  В связи с этим особенно важной является задача трансформации ФГУП. У этой задачи есть два направления:

1) образование казенных предприятий (предприятиям предоставляются различные льготы, их деятельность относительно стабильна, существует возможность оказания платных услуг для внешней рыночной среды);

2) образование акционерных обществ (данный способ является наиболее выгодным для госбюджета, т.к. 100% акций вновь создаваемого предприятия принадлежат государству, предприятиям предоставляется полная рыночная свобода, государство следит за наличием заказов).

3. Способы и формы приватизации в РФ

Основными способами приватизации являются: акционирование (с закрытой подпиской или продажей акций); продажа предприятий и имущества по коммерческому  или инвестиционному конкурсу (на аукционе); выкуп арендованного имущества; банкротство.

1. Акционирование. При нем огромную роль играли созданные в то время инвестиционные фонды, формировавшие первичный рынок ценных бумаг (таких, как акции). С помощью их на сегодняшний день основной преобладающей организационной формой в России стали акционерные предприятия. Фонды давали ориентиры для того, чтобы разобраться в огромном океане ценных бумаг акционировавшихся предприятий. В целом к    1 июня 1993 г. свыше 17 тыс. крупных и средних предприятий и подразделений находились в той или иной стадии акционирования. В процессе акционирования немаловажную роль играли и чековые аукционы. Среди основных участников чековых аукционов были трудовые коллективы, мелкие инвесторы, чековые инвестиционные фонды и крупные институциональные и частные инвесторы.

2. Аукцион. Целью этого метода является продажа предприятия по наивысшей цене. При этом не учитываются особенности или профиль инвесторов. Аукционы позволили приблизить оценку имущества к реальной, рыночной, а ведь оценка имущества на этом этапе была главной проблемой. Эта была важная черта процесса, которая одновременно являлась и действенным способом борьбы с коррупцией. При иных способах, прямой продаже трудно даже было представить возможный размах коррупции - она была бы колоссальной. Прямая продажа. По стратегическим соображениям предпочтение отдается ведению переговоров непосредственно с отдельными инвесторами. Наиболее важную роль здесь играет правильное определение реальной стоимости предприятия. Аукционы могут проводиться в случае отсутствия предложений об иных формах их приобретения, а также при безрезультатном завершении конкурсов и в случаях банкротства и ликвидации предприятий.

3. Новым способом приватизации, оговоренным впервые в Государственной программе приватизации, становится банкротство государственных и муниципальных предприятий. На этапе денежной приватизации передача обанкротившегося предприятия кредиторам превращается в одну из форм приватизации с привлечением инвестора. Однако банкротство как способ приватизации не получит в России широкого распространения. Оно будет применено для 700-800 средних предприятий, включая их переход в руки кредиторов. Управления по делам о несостоятельности (банкротстве) будут заниматься предотвращением банкротств тех государственных предприятий и акционерных обществ, где высока государственная доля в уставном капитале.

Рассмотрим основные формы приватизации.

Платная приватизация. Она предусматривала полный выкуп имущества по рыночной цене, представляла собой путь, наиболее отвечающий формированию рыночной экономике. Однако выкуп акций осуществлялся очень медленно, поэтому за счет него невозможно было быстро пополнить государственный бюджет.

Бесплатная приватизация. Она означала выдачу гражданам купонов, бонн, инвестиционных вкладов. Ее необходимость была обоснована двумя моментами. Она рассматривалась, во-первых, как способ восстановления социальной справедливости, позволяющий вернуть населению отобранную у него собственность, во-вторых, как «принудительная» приватизация, проводимая с целью ускорения трансформации собственности в условиях психологической неподготовленности населения к инвестированию своих средств в ценные бумаги. В той или иной форме она использовалась в России.

 Льготная приватизация. Она предполагала скидки и льготы определенным категориям населения (трудовым коллективам). Особенно велики такие скидки и льготы были в России. Кроме того, в ряде государств получил распространение процесс реприватизации - возвращения собственности прежним владельцам или их наследникам (Чехословакия)[14].