Проблемы пенсионной системы РФ

 

ВВЕДЕНИЕ

Меняющиеся социальные, экономические, политические условия стимулируют  трансформации российской системы  пенсионного обеспечения. Последние  новации в пенсионной системе  осуществляются в русле идей пенсионного  реформирования 90-х гг., преследующих цель создания институтов социальной защиты населения, соответствующих  новому этапу развития российского  государства. В течение 90-х гг. в  России финансирование пенсионного  обеспечения осуществляется на принципах  социального страхования, за счет страховых  взносов, вносимых работодателями (28 %) и работниками (1 %) в государственный  внебюджетный Пенсионный фонд. В 2002 г. в стране начинается пенсионная реформа, объективно имеющая все предпосылки  и реальные возможности для успешной реализации. В ее основу положены идеи, направления, схемы и механизмы, выработанные мировой практикой  и, в том числе, социально ориентированными государствами. Но всего этого недостаточно для успеха реформы, что подтверждают текущие результаты функционирования пенсионной системы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ТЕКУЩИЕ РЕЗУЛЬТАТЫ И ПРОБЛЕМЫ ПЕНСИОНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ

В ходе реформы эти условия  и ограничения не принимаются  во внимание и не выполняются, что  проявляется в ряде моментов.

Во-первых, строго не обозначены и не закреплены стратегия развития и приоритеты социальной защиты через  доминирующие институты и механизмы, сообразные социально ориентированному государству (социальное страхование).

Во-вторых, в полном составе  не определены и не обоснованы параметры  управления системой (доля расходов на содержание административного аппарата, соотношение пенсии и заработной платы - коэффициент замещения, реальная доходность).

В-третьих, не определены и  не заложены механизмы корректировки  параметров управления пенсионной системой, и это не позволяет своевременно реагировать на изменения ключевых факторов, определяющих ее финансовую устойчивость.

В-четвертых, не обеспечены условия (в правовом и организационном  аспекте) устойчивого функционирования пенсионной системы (взносы поступают  в полном объеме; заимствования из Пенсионного фонда отсутствуют; осуществляется честное, надежное и  эффективное управление накопительными резервами).

Так при всей своей прогрессивности  и теоретической обоснованности Концепция пенсионной реформы, воплощенная  в реальных институтах и механизмах, отступает от сути и принципов  социальной защиты в социально ориентированной  экономике.

В результате совокупности мероприятий в рамках проводимых с 1991 г. пенсионных реформ, современная  российская пенсионная система приближается к системам социально ориентированных  стран лишь по некоторым формальным характеристикам [1].

В то же время система  продолжает с трудом обеспечивать минимальные  гарантии участникам социального страхования  и не выполняет своих базовых  функций, что подтверждается фактами [4].

Отсутствует (для большинства  работников) зависимость между размерами  выплачиваемых пенсий и взносов (принцип эквивалентности). Слабая зависимость  размеров пенсии с реальным трудовым вкладом поддерживается пенсионной моделью (сформированной в результате пенсионной реформы). Во-первых, пенсионная формула, применяемая в течение  всего переходного периода - с  начала реформы и до 2027 г., когда  станут выходить на пенсию застрахованные лица с подтвержденным пенсионным капиталом, нивелирует значимость влияния на величину заработанной пенсии трудового стажа, средней продолжительности жизни  пенсионеров и возраста выхода на пенсию. Реальный трудовой вклад в  виде зарезервированной заработной платы сначала формируется без  непосредственного участия застрахованного  и неадекватно отражается величиной  расчетного пенсионного капитала, затем  нивелируется индивидуальным коэффициентом  пенсионера, что ведет к уравниванию  размеров трудовой пенсии. В дальнейшем размер пенсии не поддерживается на приемлемом уровне с помощью механизмов индексации.

Во-вторых, с принятием  Федерального закона № 70-ФЗ в 2004 г трансформируется экономическая модель обязательного пенсионного страхования, что лишает прав участия в формировании накопительной составляющей трудовой пенсии в размере 2 % средневозрастное поколение трудоспособных граждан (мужчин от 1953 до 1966 года рождения и женщин от 1956 до 1966 года рождения). Перенесены также сроки перехода к 6%-ной ставке накопительных отчислений для младшего поколения застрахованных лиц с 2006 на 2008 г.

Принятые изменения правил формирования будущих пенсий (средневозрастного  поколения) затрагивают интересы практически  каждого третьего работающего в  России, влияя на мотивационные установки  населения и степень доверия к государственным институтам. На протяжении еще десяти лет (до 2016 г.) в структуре работающих данная группа будет оставаться достаточно многочисленной (более 20 %), и она должна иметь реальные возможности активно участвовать в формировании своей будущей пенсии, что реализуется только через накопительную составляющую пенсионной системы. О размерах возможных накоплений этой категории работающих до 2020 г. можно судить по данным расчетов, представленных в табл. 1. Только за период действия Закона об обязательном пенсионном страховании в РФ № 167 с 2002-2004 гг. сумма накоплений средневозрастной группы работающих увеличилась с 11,6 млрд руб. до 17,6 млрд руб., а возможные накопления данной категории работников могли бы составить к 2012-2016 гг. более 55 млрд руб. При грамотном управлении пенсионными резервами и обеспечении реальной инвестиционной доходности (5-7 %) эти суммы могли быть еще больше.

Молодое поколение вследствие изменения срока перехода к 6%-ной  ставке накопительных отчислений с 2006 на 2008 г. тоже много потеряло, поскольку  в результате государство сняло  с себя ответственность за сохранность  и управление пенсионными накоплениями в сумме, превышающей 47 млрд руб. в 2006 г., а в 2007 г. - 58 млрд руб. Это в совокупности с возможными накоплениями средневозрастного  поколения составляет соответственно около 72 и 87 млрд руб., фактически изъятых  в распределительную составляющую пенсионной системы (табл. 1), что серьезно подрывает потенциал (в том числе платежеспособность) пенсионной системы в перспективе[2].

В то же время неэффективность  российской инвестиционной политики в  части обязательных пенсионных накоплений не просто сдерживает, а противодействует развитию пенсионной системы. Инвестиционная доходность резервов накопительной  составляющей оказалась предельно  низкой даже относительно неэффективного российского фондового рынка, соответствуя 2-3%-ной годовой доходности, что  на порядок ниже доходности "активных" участников фондового рынка, не говоря уже о 7-8-кратном отставании от уровня инфляции потребительских цен [5]. Это означает, что в данных условиях экономическое и социальное содержание накопительной составляющей трудовой пенсии утрачивается.

Побуждающим фактором к преобразованию пенсионной модели служит реформирование налоговой системы, начатое финансовыми  ведомствами в 2000 г. с введения ЕСН  и продолженное в 2004 г. путем снижения его размеров в целях "освобождения" экономики от "чрезмерного" социального  налогового бремени. Для пенсионной системы введение в действие ЕСН  реально приводит не только к изменению  страховой природы значительной части пенсии (базовой), но и к  сокращению (в два раза) страхового пенсионного тарифа, "освобожденного" к тому времени от личной доли участия  застрахованного (1 %). В результате Пенсионный фонд фактически теряет свою бюджетную  самостоятельность и независимость  от федерального бюджета и с первого  же года реформы не может выполнять  свои страховые пенсионные обязательства  за счет текущих поступлений. В связи  со снижением ставки ЕСН с 35,6 до 26 % пенсионная система лишается части  своих доходов в виде 8 % налоговых  поступлений на финансирование базовой  части пенсий, что усугубляет негативные последствия, связанные с его  введением. Дефицит страховой составляющей бюджета Пенсионного фонда увеличивается, ожидается сокращение коэффициент  замещения до 19,76 % к 2010 г. и до 18,9 % - к 2015, т. е. более чем в 1,7 раза по сравнению с дореформенным периодом [5].

 

 

 

 

 

 

 

Таблица 2

Фонд оплаты труда и  накопительная составляющая пенсионной системы (млрд. руб.) в соответствии с прогнозом роста ВВП и возрастно-половой структуры населения Российской Федерации*

Год	Фонд оплаты труда (ФОТ)	Ожидаемые поступления в  накопительную составляющую согласно ФЗ № 167	Поступления в накопительную  составляющую / в том числе средневозрастного  поколения согласно принятым изменениям ФЗ № 70	Отказ от накопительной в пользу распределительной  составляющей / в том числе молодого поколения** согласно ФЗ № 70
2002	2700	38,810	38,810 / 11,636	0
2003	3299	48,876	48,876 / 14,013	0
2004	4199	79,309	79,309 / 17,567	0
2005	5025	117,007	76,977	40,030 / 19,244
2006	5979	167,208	95,149	72,059 / 47,574
2007	7047	203,404	116,479	86,925 / 58,240
2008	7911	235,520	203,422	32,098
2009	10163	321,451	280,316	41,135
2010	12600	422,725	371,888	50,837
2011	16036	561,723	505,810	55,913
2012	19603	714,538	660,126	54,412
2013	23779	901,363	852,667	48,696
2014	29579	1162,944	1123,239	39,705
2015	2700	38,810	38,810 / 11,636	0
2016	3299	48,876	48,876 / 14,013	0
2017	4199	79,309	79,309 / 17,567	0
2018	5025	117,007	76,977	40,030 / 19,244
2019	5979	167,208	95,149	72,059 / 47,574
2020	7047	203,404	116,479	86,925 / 58,240

* Рассчитано на основании  данных макроэкономического прогноза  Министерства экономики РФ [5] и возрастно-половой структуры населения РФ [6] при условии сохранения размера эффективного пенсионного тарифа на сложившемся уровне.

** Молодое поколение - лица 1967 года рождения и моложе.

Принятые и реализованные  в 2005 г. нововведения окончательно подрывают  платежеспособность пенсионной системы  и обусловливают необходимость дальнейших серьезнейших корректировок. Об этом свидетельствуют данные актуарного прогноза развития системы Пенсионного фонда Российской Федерации на период до 2015 г., произведенного на основе макроэкономических показателей Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2015 г. Минэкономразвития России и бюджетных корректировок Минфина России и ПФР на период 2006-2008 гг. [5].

В условиях сложившихся норм налогового законодательства и качества управления пенсионными финансовыми  ресурсами неизбежен рост дефицита распределительной части пенсионной системы и значительное сокращение коэффициента замещения, что свидетельствует  о необоснованности и преждевременности  принятых решений. По нашим оценкам  последствий такого масштаба можно  было избежать при условии сохранения размера отчислений на финансирование базовых пенсий на уровне 14 % (рис. 3).

Кривые 3 на рис. 3, а, б демонстрируют принципиальные отличия прогноза динамики финансового состояния распределительной составляющей пенсионной системы (при действующих новых налоговых правилах и размерах отчислений на пенсионное обеспечение) от возможного развития пенсионной системы (в условиях ранее принятых и действующих в 2002-2004 гг. норм).

В условиях сохранения 14%-ного тарифа базовая часть распределительной  пенсионной системы финансово состоятельна до 2015 г., даже имеет профицит, размеры  которого достаточны для покрытия дефицита страховой части. Следовательно, для  обеспечения сбалансированного  функционирования распределительной  составляющей в целом представляется разумным не сокращать размеры пенсионного  взноса (с 14 до 6 %), а осуществить его  перераспределение в пользу страховой  части распределительной системы.

 
Рис. 3. Прогноз динамики составляющих пенсионной системы - накопительной (4), распределительной (3), в том числе  ее базовой (2) и страховой (1) частей (в млрд. руб.), в условиях: а - действующего на 2005 г. законодательства и пенсионного тарифа 20 %, б - прежнего законодательства (2001-2004 гг.) и пенсионного тарифа 28 % 

В то же время сохранение 14%-ного размера отчислений является лишь временной мерой, принципиально  не разрешающей проблему эффективности  и долгосрочной финансовой платежеспособности пенсионной системы. Если преследовать цель поддержания до 2015 г. определенного  размера коэффициента замещения, допустим, 27,5 % (на уровне 2005 г.), то сбалансированное (без дефицита) функционирование распределительной  составляющей пенсионной системы уже не обеспечивается. В условиях действующих норм для достижения этой цели требуется привлечения нарастающих дотаций из бюджета на покрытие дефицита распределительной системы в размере от 1,4 до 3,45 % ВВП текущего года (рис. 4-2).