Промышленная политика Российской Федерации

Проект.

Доклад о промышленной политике Российской Федерации.

Настоящий доклад разработан Комитетом по промышленной политике Совета Федерации Федерального Собрания РФ и в рамках деятельности по составлению докладов о промышленной политике, осуществляемой на регулярной основе. Предыдущий доклад, носящий название «Цели, методы и меры промышленной политики Российской Федерации» был утвержден Комитетом по промышленной политике Совета Федерации в 2004 г. и доступен для ознакомления в сети Интернет по адресу http://www.prompolit.ru/90976.

1. Основные понятия.

Промышленная политика – это совокупность действий государства как института, предпринимаемых для оказания влияния на деятельность хозяйствующих субъектов (предприятий, корпораций, предпринимателей и т.д.), а также на отдельные аспекты этой деятельности, относящиеся к приобретению факторов производства, организации производства, распределению и реализации товаров и услуг во всех фазах жизненного цикла хозяйствующего субъекта и жизненного цикла его продукции.

В данной концепции промышленной политики ее объектом является производитель товаров и услуг (производственное предприятие, корпорация, отдельный предприниматель и т.д.). Этот подход отличается от традиционного понимания промышленной политики, в соответствии с которым ее объектом обычно считаются крупные производственно-технологические комплексы, гигантские корпорации или отрасли, обычно состоящие из крупных, капиталоемких производств. Однако произошедшие в последние десятилетия структурные перемены – развитие новых производственных технологий, финансовых инструментов, организационных структур, глобализация производства, торговли и финансов, повышение роли знаний, информации и технологии в производственных процессах и др. – все это делает традиционное представление об объекте промышленной политики ограниченным и неадекватным1.

Субъектом промышленной политики является государство, причем не любая политическая власть, а государство современного типа – абстрактная корпорация, обладающая собственным юридическим лицом, отличным от личности правителей, включающая в себя правительственный аппарат и совокупность граждан (подданных), но не совпадающая ни с тем, ни с другим, имеющая четко определенные границы и существующая только на основании признания другими государствами. Промышленная политика – атрибут именно государства современного типа и в как таковая не свойственна иным типам политической организации (таким, как племена, феодальные иерархии, доиндустриальные империи, «несостоявшиеся государства» (failed states) и т.д.).

Возможные инструменты промышленной политики определяются теми ролями, в которых государство может выступать в отношениях с конкретным производителем:

• собственник (или совладелец);
• поставщик (продавец) факторов производства;
• потребитель произведенной продукции;
• получатель налоговых платежей;
• регулятор рынков факторов производства и конечной продукции;
• регулятор деятельности производителя;
• арбитр в хозяйственных спорах;
• политический субъект в рамках международных отношений, влияющих на деятельность производителя или на рынки, в которых он участвует.

В качестве получателя налоговых платежей, регулятора и арбитра государство реализует властные полномочия, т.е. может осуществлять принуждение или угрозу принуждения. В других ролях оно выступает равноправным субъектом по отношению к другим участникам рынка и/или иностранным государствам.

Все перечисленные роли государства в отношении производителя предоставляют в его руки разнообразные инструменты (средства), которые могут быть использованы для проведения промышленной политики.

Промышленная политика является одним из направлений государственной политики наряду с другими направлениями. С каждым из этих направлений она имеет точки соприкосновения и области пересечения. Возможны также синергические эффекты, возникающие за счет согласования промышленной политики с другими направлениями государственной политики. Тем не менее, промышленная политика обладает своими целями и набором средств.

1) От макроэкономической политики промышленная политика отличается своим объектом, целями и методами. Объектом промышленной политики не является народное хозяйство в целом, описываемое совокупностью макроэкономических агрегатов. Целью промышленной политики не является достижение макроэкономической стабильности, борьба с инфляцией и т.п. В число методов промышленной политики не входят регулирование агрегированных показателей государственного бюджета, процентных ставок, резервных требований, валютного курса и т.п. средства макроэкономической политики.

2) От бюджетной и налоговой политики, в рамках которой государство осуществляет перераспределение от налогоплательщиков к получателям бюджетных средств, промышленная политика отличается тем, что ее объектом является производственная деятельность хозяйствующих субъектов, а не перераспределительная деятельность государства.

3) От социальной политики, объектом воздействия которой является уровень и качество жизни (т.е., в первую очередь, потребление) отдельных групп населения промышленная политика отличается тем, что занимается производственной деятельность предприятий, а не потреблением населения (домохозяйств).

4) Внешнеэкономическая политика (в широком смысле, т.е. включая торговую, миграционную политику, валютное регулирование и т.д.) пересекается с промышленной политику в той мере, в какой ее цели напрямую связаны с производственной деятельностью российских производителей. Не входят в промышленную политику валютное регулирование, регулирование нетрудовых видов миграции, получение и оказание гуманитарной помощи и т.д.

5) Региональная политика пересекается с промышленной политикой в той степени, в какой затрагивает вопросы размещения производительных сил, а также использования земли и природных ресурсов. В то же время региональная политика содержит многочисленные компоненты, напрямую не связанные с осуществлением производственной деятельности – например, распределение федеральной финансовой помощи между регионами, социальное развитие регионов, и др.

6) От оборонной политики и политики в сфере безопасности промышленная политика отличается тем, что не занимается деятельностью государства в ходе вооруженных конфликтов и в ходе применения государственного принуждения. В сфере компетенции промышленной политики находятся те аспекты оборонной политики и политики в сфере безопасности. которые связаны с производством товаров и услуг соответствующего назначения (оборонный заказ, государственные резервы и т.д.), с использованием экономических ресурсов для нужд обороны и безопасности (земли, природных ресурсов, воздушного пространства, радиочастотного спектра и т.д.), с производственной деятельностью и управлением государственным имуществом в сфере оборонно-промышленного комплекса, а также с обременением предприятий и имущества обязательствами оборонного характера.

7) Геополитика направлена на усиление политического веса страны на международной арене как в мире в целом, так и в отдельных регионах. Она отличается от промышленной политики по и по целям, и по применяемыми методам. Тем не менее, для решения некоторых геополитических задач (таких, как усиление влияния России в тех или иных регионах мира) целесообразна координация геополитики и промышленной политики на уровне целей и используемых методов для достижения синергического эффекта.

Координация промышленной политики с другими направлениями политики государства должна осуществляться на уровне общегосударственного политического целеполагания. Вопрос о такой координации выходит за рамки данного доклада.

2. Условия, в которых государству  предстоит разрабатывать и проводить промышленную политику.

2.1. Условия долгосрочного  характера.

Наиболее важной долгосрочной тенденцией, которая будет влиять на разработку и проведение промышленной политики, является изменение места и роли государства в жизни общества на всех уровнях, от местного сообщества до человечества в целом. Государство современного типа постепенно теряет свой уникальный характер и уступает свои функции негосударственным, надгосударственным и суб-государственным организациям. Эти организации могут иметь, а могут и не иметь характера абстрактных корпораций. К их числу относятся международные организации и объединения, местные сообщества, производственные и финансовые корпорации, общественные движения, религиозные объединения, нелегальные силовые структуры разного рода и т.д.

Главные причины изменения характера государства (и, во многих случаях, его упадка) состоят в следующем:

1) Отмирание войны между государствами  как общественного института.

Государство современного типа возникло в Европе в первую очередь как инструмент ведения войн с другими государствами. Появление ядерного оружия сделало невозможной полномасштабную войну между государствами, обладающими ядерным оружием. Впоследствии, из-за опасения эскалации, этот процесс распространился и на большую часть остальных государств. В настоящее время война между государствами, которую ведут регулярные армии с использованием обычных видов вооружения, стала редким явлением и ограничено войнами, в которых с одной или с двух сторон участвуют слабые и относительно небольшие государства, имеющие мало влияния в мире.

Одновременно происходит процесс перехода социальной функции ведения войны к разного рода негосударственным структурам, которые с трудом можно отделить от гражданского населения. Такие войны ведутся не только на поле боя, но используют всю совокупность социально-психологических, политических, экономических и иных  способов воздействия на противника. В войнах с участием таких структур традиционные государственные армии, вооруженные тяжелым оружием, становятся малоэффективными.

2) Кризис институтов социального  государства.

Сложившийся в XX в. в развитых и во многих развивающихся странах институт социального государства в настоящее время вступил в длительную полосу кризиса, который состоит в том, что государство не может справиться тем бременем обязательств (прежде всего, социально-экономического характера), которые взяло на себя по отношению к своим гражданам. Это, в свою очередь, неизбежно ведет к хроническим бюджетным проблемам, росту налогов, инфляции и вытекающим из этого глубоким структурным проблемам в экономике.

О наступлении кризиса свидетельствуют данные исследований государственных финансов развитых стран методом «межпоколенческого учета» (generational accounting). Суть последнего состоит в оценке приведенной к настоящему времени (дисконтированной) оценки всей совокупности будущих обязательств государства (бюджета а внебюджетных фондов), определяемых действующим законодательством, и сравнении ее с оценкой дисконтированной величины всех будущих поступлений в государственный бюджет и внебюджетные фонды. Исследования показывают наличие огромного финансового разрыва (превышения обязательств над поступлениями), который в долгосрочном плане неизбежно ведет к бюджетному кризису.

Этот кризис объясняется целым рядом причин, из которых следует выделить демографические причины («старение населения», ведущее к перегрузке пенсионных систем) и особенности политической системы социального государства, которая создает тенденцию к неумеренному раздуванию социальных программ.

3) Экономическая и финансовая  глобализация.

В последней четверти XX в. большинство развитых и особенно развивающихся стран, исходя их прагматических соображений стимулирования экономического роста и решения структурных проблем, стало постепенно отказываться от идеологии и практики централизованного планирования и активного вмешательство правительства в деятельность товарных и финансовых рынков. Непреднамеренным результатом такой политики стала глобализация рынков, начиная от потребительских товаров и заканчивая производственным оборудованием, услугами и финансовыми инструментами. Бурное развитие глобальных рынков резко снизило возможности каждого отдельного государства влиять на экономическое и финансовое положение в стране, т.к. это состояние оказывается в не меньшей степени зависимым от решений, принимаемых другими субъектами – как государствами, так и негосударственными структурами.

4) Развитие технологий.

Целый ряд важных и бурно развивающиеся технологий – в сфере телекоммуникаций, транспорта, инфраструктуры и т.д. – в силу своей природы могут быть наиболее эффективны только тогда, когда объединены в сети, никак не связанные ограничениями, накладываемыми государственными границами. Хотя такие технологии начали активно развиваться еще в XIX в., последние десятилетия засвидетельствовали их взрывной рост и все большую зависимость от них национальных экономик.

5) Неспособность государства обеспечить  безопасность.

Государство современного типа, особенно в больших и разнородных странах, все в меньшей степени способны обеспечить безопасность жителей соответствующих территорий. Созданное в условиях относительно низкого уровня урбанизации и мобильности населения и опиравшееся во многом на традиционную мораль, оно плохо приспособлено к выполнению этой функции в условиях урбанизации, глобализации, массовой миграции и растущей аномии. Общая тенденция состоит в том, что функции обеспечения безопасности все в большей степени переходят к негосударственным структурам (охранным компаниям, ассоциациям и т.д.), причем становится все труднее провести грань между ними и традиционной государственной полицией и службами безопасности.

Одним из следствий действия этих факторов является постепенная потеря доверия государству со стороны населения, веры в особую роль государства как института в жизни человека. Иными словами, происходит постепенная делегитимизация государства современного типа.

Государство-корпорация, там, где оно сохраняется, постепенно становится одной из многочисленных корпораций, причем часть традиционных государственных функций переходит к корпорациям других типов. На смену «миру государств» приходит «мир корпораций».