Противоречивость денежно-кредитной политики 90-х гг

Подобная налоговая политика встречала  острую критику. Несмотря на понимание  необходимости поиска источников наполнения бюджета, многие разработчики налоговой, бюджетной, финансовой политики считали  необходимым ослабление налогового пресса, особенно на реальный сектор экономики. Именно благодаря активности оппонентов официальному курсу, а также выносу темы на суд широкой общественности, в российскую налоговую политику были привнесены очевидные позитивные моменты, в основном связанные с наработкой опыта использования налогового инструментария для оптимизации финансовых процессов.

Тем не менее, реальных перемен, обеспечивающих увеличение налоговых поступлений  за счет восстановления разрушенной  экономики и повышения уровня жизни населения, в рамках периода  обеспечить не удалось.

Системные преобразования, направленные на формирование новой налоговой  системы России, были проведены уже  на заре радикальных экономических  реформ. Ее общие контуры наметил  пакет налоговых законов, принятых в декабре 1991 г. и определивших как  основные принципы налогообложения, так  и ключевые виды налогов, сборов, пошлин. По сути, в это время произошла  налоговая революция. Ее результатом  было создание новой модели, основную роль в которой стали играть налог  на прибыль предприятий и организаций  и НДС. Это был существенный разрыв с советской традицией, где НДС  отсутствовал, а налог с прибыли  не играл существенной роли, поскольку  прибыль и ее распределение планировались  централизованно, а инвестиции в  основном выделялись из госбюджета.

Не имея навыков налогового регулирования  в рыночных условиях, реформаторы, с  одной стороны, максимально использовали западный опыт, а с другой – испытывая  сильное давление нараставшего кризиса, решая задачи спасения бюджета, вынужденно учитывали отечественную специфику. В итоге, российская налоговая политика приобрела противоречивый характер, а вновь созданная налоговая  система базировалась на разнородных  источниках.

Прежде всего, с учетом текущих  реалий, основная ставка вначале была сделана на прямое налогообложение  основных субъектов экономической  жизни. В итоге, удельный вес налога на прибыль предприятий и организаций  в структуре налоговых доходов  государства к середине 1990-х годов  дошел почти до 30% (при 7-8% среднемировых). Несмотря на растущую ориентацию на косвенные  налоги, ожидания от их поступлений  оправдывались далеко не в полной мере. Так, удельный вес НДС не достиг 25% (30-35% среднемировых). Между тем, эти налоги наносили удар по товаропроизводителю. Чрезмерные изъятия из прибыли ставили предприятия на грань банкротства, а высокий НДС снижал конкурентоспособность товаров. Соответственно, основной проблемой периода стали хронические недоимки по данным налогам.

В условиях нараставшей деградации отечественной экономики, сложное  положение в налоговой сфере  все в большей мере спасали  за счет косвенных налогов, прежде всего  акцизов на сверхприбыльный бизнес, таможенных сборов и т.д. Наряду с  этим, российскую налоговую практику отличало наличие довольно сумбурных  действий, связанных с введением  различного рода специальных и чрезвычайных налогов, изменением налоговых ставок и др.

К числу серьезных нерешенных проблем  относят проблемы доминирования  федеральных налогов в доходах  бюджетов всех уровней, а также неупорядоченности  региональных и местных налогов. Следствием этого, с одной стороны, стала финансовая несостоятельность местных властей, а с другой – быстро возраставшее число региональных налогов (около 100 видов). Данный налоговый курс вызывал острую критику, однако в основе своей сохранялся неизменным.

Открытое недовольство сложившейся  налоговой практикой высказывали  даже представители Минфина РФ. В  частности, заместитель министра финансов России С.Д. Шаталов настаивал на необходимости «резко сократить  количество налогов… уменьшить налоговую  нагрузку… поддержать отечественных  производителей… сделать налоговую  систему более справедливой и  стабильной».

Тем не менее, общий вектор реформ, являлся верным. Созданная в 1990-е  гг. налоговая система, по своей структуре  и принципам построения в основном соответствовала общепринятым рыночным схемам налогообложения. В частности, это доказал принятый в острой политической борьбе и с большим опозданием Налоговый кодекс.

Отличительной чертой налоговой политики 1990-х годов стало ведущее значение в системе налогов единого  социального налога (в среднем  ¼ бюджета), обусловленное сохранением  высокого уровня государственного финансирования социальной сферы. Несмотря на хроническую  критику правительственного курса, в рамках периода социальные проблемы решались в максимально возможных  объемах, причем ставки социальных налогов  в России были в среднем выше мировых.

Таким образом, трудности становления  новой налоговой системы России были обусловлены отсутствием общей  продуманной стратегии реформ, обусловившим деградацию российской экономики.

Возрастание значения налоговой политики в условиях рыночных реформ обусловило существенное усиление налоговых органов, повышение их статуса. При этом организационные  инновации осуществлялись стремительно, в чем-то даже сумбурно. Так, уже в  ноябре 1991 г. в изменение закона РСФСР  от 21 марта 1991 г., указом Президента Государственная  налоговая служба была выведена из системы Министерства финансов РСФСР  и превращена в самостоятельный  государственный орган.

С первых лет существования служба продемонстрировала высокую эффективность, несмотря на сложную экономическую  ситуацию в стране, обеспечивая высокие  показатели сбора налогов. Однако поскольку  качество работы ведомства зависело не только от уровня организации, на пике экономического кризиса (1994 г.) оно не смогло выполнить бюджетные задания. В данной связи, в 1994 г. был принят ряд решений, направленных на укрепление Госналогслужбы и ее дальнейшее реформирование. При этом разработка перспектив модернизации ведомства была поручена временной  рабочей группе во главе с зампредом  Правительства РФ А.Н. Шохиным.

Тенденция усиления фискальных органов  была закреплена созданием налоговой  полиции, существенно изменившим общую  конфигурацию налоговой системы России. Причины появления данной структуры состояли в стремлении любой ценой обеспечить наполнение доходной части бюджета в условиях нарастающей криминализации экономики, теневой сектор которой, по некоторым оценкам, охватывал более 30 млн. человек, т.е. более половины трудоспособного населения, обеспечивая 55% ВВП России.

С середины 1990-х гг. статусная роль Федеральной службы налоговой полиции  и, соответственно, внимание к ней  заметно выросли. Однако хотя ее деятельность позволила увеличить объемы собираемых налогов, она так и не обеспечила полного выполнения плановых заданий  в данной сфере. При этом в обществе, в органах власти все более  утверждалось понимание того, что  силовые акции не способны изменить экономическую ситуацию, более того, могут привести к снижению деловой  активности.

Целый ряд проблемных моментов в  налоговой сфере был порожден несовершенством порядка взаимодействия налоговых ведомств, возникшими элементами дублирования, конкуренции в работе. Среди недостатков в организации  деятельности налоговых органов  особо выделены проблемы, связанные  с их финансированием и оплатой  труда сотрудников, в силу которых  с 1996-1997 гг. в них наметился отток  высококвалифицированных кадров, участились должностные нарушения и преступления. В данной связи, в 1998 г. было решено дополнительно усилить налоговый аппарат, что повлекло за собой создание Министерства РФ по налогам и сборам.

В настоящее время, несмотря на активное укрепление всей налоговой системы, повышение эффективности деятельности госналогоинспекций, органов налоговой полиции, разработку ее долгосрочных программ, правонарушения и преступления в сфере налогообложения не пошли на убыль. Положительных сдвигов в данном направлении обеспечить не удалось. Более того, наиболее крупные налогоплательщики, по сути, вовсе оказались вне зоны контроля налоговых органов. Таким образом, созданная в стране эффективная в техническом плане налоговая система не приобрела должного значения ввиду общей избирательности российской налоговой практики.

Следует отметить, что в начале 90-х годов в России произошел  переход к рыночным отношениям, и  налоги приобретают свойственную им роль и функции в экономической  системе. Данный этап характеризуется  развитием в условиях разрыва  экономических связей между республиками, входившими ранее в единый народнохозяйственный комплекс, социально-экономического и  политического кризиса, почти полного  «рыночного хаоса» и, следовательно, отсутствия налоговых поступлений. В 1991 г. началось формирование самостоятельной налоговой  системы Российской Федерации. В  частности, были приняты законы о  налоге на добавленную стоимость, о  налоге на прибыль предприятий и  организаций, о подоходном налоге с  физических лиц. Обобщающим законодательным  актом являлся принятый 27 декабря 1991 г. №2118-1 Закона РФ «Об основах  налоговой системы в Российской Федерации» (утратил силу с 2005 года). Закон подразделял налоги на три  уровня и закреплял, что в Российской Федерации взимаются: федеральные  налоги; налоги республик в составе  Российской Федерации и налоги краев, областей, автономной области, автономных округов (региональные налоги); местные  налоги.

В период 1991-1998 годов вводились  в действие отдельные законодательные  и нормативно-правовые акты в области  налоговой политики и налогового администрирования. Однако созданная  налоговая система обладала существенными  недостатками, среди них: многочисленность нормативных правовых актов, регулирующих налоговые отношения, и связанное  с этим частое несоответствие законов  и подзаконных актов; нестабильность налогового законодательства; многочисленность налогов и сборов федерального, регионального  и местного уровней. Итоги функционирования налоговой системы показали невозможность  формирования полноценного бюджета  за счет налоговых поступлений.

Вторым этапом налоговой реформы  стало введение в действие с 01 января 1999 года части первой НК РФ, в основу которого были положены прогрессивные  схемы и модели налогообложения. Установлены принципы построения и  функционирования налоговой системы, порядок введения, изменения и  отмены налогов, определено правовое положение  налогоплательщиков, налоговых агентов  и других участников налоговых правоотношений, установлены положения по определению  объектов налогообложения, исполнению налоговой обязанности, привлечению  к ответственности за налоговые  правонарушения. Цель создания НК РФ —  воздействовать через такой экономический  инструмент, как «налоги», на развитие производства, усиление экономической  интеграции, избежание двойного налогообложения  и др.

В целях совершенствования налоговых  отношений с середины 1990-х гг. в Российской Федерации проводятся преобразования системы налогообложения. Значительным шагом в совершенствовании  налогового законодательства являлась его кодификация — разработка и принятие Налогового кодекса РФ.

В числе безусловных успехов  налоговой реформы следует отметить принятие в 1998 году части первой Налогового кодекса, которую стал основополагающим документом, обеспечивающим на протяжении 7 лет эффективное регулирование  отношений по установлению и введению налогов, налоговому контролю и привлечению  к налоговой ответственности. Налоговый  кодекс Российской Федерации устанавливает  трехуровневую систему налогов  и сборов — в России взимаются  федеральные, региональные и местные  налоги.

Источники права, в том числе  и налогового, установлены и прямо  обозначены Конституцией РФ¹⁶: международные договоры Российской Федерации (ст. 15); федеральные конституционные законы (ч. 5 ст. 66 и другие); федеральные законы (ч. 2 ст. 76 и другие); регламенты палат Федерального Собрания (ч. 2 ст. 100, ч. 4 ст. 101); постановления Совета Федерации и Государственной Думы (ч. 2, 3 ст. 102, ч. 2, 3 ст. 103); указы и распоряжения Президента (ч. 1 ст. 90); постановления и распоряжения Правительства (ч. 1 ст. 115); конституции (ст. 66) и законы (ст. 72) республик в составе Российской Федерации, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов (ч. 2 ст. 5); законы и иные акты субъектов Федерации (ст. 76. ч. 2 ст. 85, ст. 125), федеративный и иные государственно-правовые договоры (ч. 3 ст. 11, ст. 125); решения органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 46).

Обобщенное представление об источниках налогового права дают ст. 1 и 7 НК РФ, которые соответственно называются «Законодательство Российской Федерации  о налогах и сборах, законодательство субъектов Российской Федерации  о налогах и сборах, нормативные  правовые акты представительных органов  местного самоуправления о налогах  и сборах» и «Действие международных  договоров по вопросам налогообложения». Согласно названным нормам к источникам налогового права относятся международные  договоры Российской Федерации, законы (федеральные и субъектов РФ), а также иные нормативные правовые акты о налогах и сборах.

Система источников налогового права  включает множество элементов, представляющих собой нормативные правовые акты, регулирующие налоговые отношения. Источником налогового права может  считаться нормативно-правовой акт, содержащий положения относительно установления, введения и взимания налогов и сборов, налогового контроля, а также относительно привлечения  к ответственности за совершение налогового правонарушения.

Налоговый кодекс как основа налоговой  налогового права призваны выполнять  две взаимосвязанные задачи.

Во-первых, он является неотъемлемой частью финансового правотворчества, которое, в свою очередь, представляет одно из основных направлений финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления.