Історичні умови започаткування казначейства

Історичні умови започаткування казначейства

Історія зародження, становлення і розвитку казначейства надзвичайно багата і тривала. 
 
Термін “Казначейство” походить від поняття казна, що в перекладі з тюркської означає сукупність фінансових ресурсів держави. “Казначейство” (the Treasury) в перекладі з англійської означає скарб, цінність. 
 
Термін “казна” і “казначейство” мають різні тлумачення в різних країнах. Це можна пояснити розвитком та еволюцією казни з роками як суспільного фінансового інституту, який є частиною спадку, традицій і відомчої культури різних держав. 
 
Найперших систематизованих працях, присвячених визначенню казни, цей термін використовується і в широкому і більш вузькому розумінні. Наприклад, в “Арташастрі” (праця про гроші), що була написана в Індії дві тисячі років тому, казна в широкому розумінні - це багатство держави, до якого включались крім детально перерахованих доходів золото, коштовне каміння і метали, а також усі види сільськогосподарської продукції. У рукописі зазначалося, що армія і казна - найбільш важливі інструменти в руках монархії, тому вони мусять бути під прямим контролем керівника держави. 
 
У більш вузькому розумінні казна - це місце, куди надходили гроші і звідки здійснювались платежі для конкретних цілей. В "Арташастрі” перераховані якості, якими повинен володіти головний казначей для належного керівництва платіжним процесом. 
 
Історично казначейство виконувало декілька функцій: відповіло за збереження багатства держави, було місцем, де збиралися платежі держави і з якого держава здійснювала виплати; відповідало (під королівським наглядом) за чеканку монет, а також виконувало функцію облікового відомства. Тобто казначейство повинно було вести записи всіх операцій із зазначенням дати, характеру і кінцевого призначення платежів. 
 
З часом функції казначейства різних країн змінювались з урахуванням регіональних особливостей їх діяльності: до функцій казни додавались нові завдання або виключались деякі обов’язки. По- перше, внаслідок затяжних війн, які спричиняли зменшення багатства держави, казначейства почали виконувати нову функцію - випуск внутрішніх і зовнішніх боргових зобов’язань. По-друге, казначейства, у зв’язку зі збільшенням кількості і розширенням активності фінансових монополій, почали приймати на збереження їхні акції. З цього часу в казні з’явився гербовий папір, поштові марки, опіум, золото та інші активи. По-третє, виникнення центральних банків і відповідне зростання системи комерційних банків призвели до змін у традиційній казначейській системі, а саме: 
 
• функцію емісії грошей та чеканки монет було передано центральним банкам; 
 
• випуск боргових зобов’язань було також передано центральному банку; 
 
• функцію отримання і видачі платежів державою було передано банкам; 
 
• у деяких випадках казна працювала як банківська установа і приймала вклади населення. 
 
Наявність окремого уповноваженого органу в системі виконавчої влади держави, який мав відповідати за розробку та здійснення державної фінансової політики, є закономірністю для всіх епох та всіх країн. 
 
Початок створення казначейства належить до управління казною за тієї доби, коли не існувало чіткого розмежування між особистою власністю титулованого володаря та власністю держави. 
 
Традиції Державного казначейства України зародились ще за часів Київської Русі. Прообразом казначейства можна вважати княжу казну Ярослава Мудрого і його спадкоємців, яка за часів правління великих та удільних князів слугувала сховищем матеріальних цінностей князівств. Тут також писалися укази, складалися грамоти, велося поточне листування. 
 
Княжа казна московських великих князів знаходилась у Кремлі,на казенному дворі. Вже до середини п’ятнадцятого століття княжа казна набула значення центрального фінансового відомства. Згодом документи, які в ній зберігалися, склали основу так званого царського та інших державних архівів. 
 
Одним із перших у світі конституційне визначення державної казни (військової скарбниці) зробив Пилип Орлик (1710-1742) у так званій Бендеревській конституції. Статтею 9 цієї конституції передбачалось, що військова скарбниця (генеральний скарб) - то є державний скарб і фінанси в гетьманській державі. Керує нею генеральний підскарбій. 
 
Конституцією встановлювався поділ між державним скарбом та особистими коштами гетьмана, тобто виокремлювався державний скарб від гетьманського й передався в розпорядження генерального підскарбія. На цю посаду могла бути обрана лише “людина значна й заслужена, маєтна і добросовісна”. Для утримання гетьмана (“на ранг гетьмана”, “на булаву й особу його гетьманську”) надавалися рангові маєтності, земельні володіння. Важливі скарбничі справи вирішувались виключно на зборах старшинсько-козацької ради (парламенту). В Україні на той час існував полковий територіально-адміністративний і судовий устрій. Починаючи з Хмельниччини полкова влада охоплювала не тільки козацтво, але й усю людність на території полків. На чолі полку стояв полковник, який після 1649 р. мав також адміністративну й судову владу над усією людністю полкової території. Він був членом ради старшин Гетьманщини. Полковникові допомагала полкова старшина: дорадчим органом місцевої влади була рада полкових старшин. За конституцією в кожному полку мали бути обрані два підскарбія. їм доручалось стежити за полковими та городовими надходженнями, за посполитими поборами і щороку звітувати. Стаття 9 застерігала, що пани-полковники “не мають мати інтересу до скарбів полкових, задовольняючись своїми приходами і поборами”. 
 
Отже, стаття 9 конституції Пилипа Орлика, що врегульовувала шансові справи, була кроком уперед порівняно з фінансовою системою Гетьманщини. 
 
Ключовим явищем в історії казначейства були роки Запорізької 
 
Січі (кінець XV ст. - 1775 p.), коли більшість козаків перебувала на турецькому фронті (неподалік від гирла Дунаю). Тоді й було організовано військовий скарб, до якого надходили доходи від промислової 
 
експлуатації рибальських і мисливських угідь, земель і хуторів. 
 
У 1775 р. в Росії царським указом було засновано губернські та повітні казначейства. Через 5 років було створено два головних казначейства - у Москві і Петербурзі, в які надходили всі доходи держави, що залишалися після задоволення штатних видатків. 
 
Казначейство як спеціальний урядовий фінансовий орган, що відає касовим виконанням Державного бюджету, в Росії було засновано в 1821 p., коли у складі Міністерства фінансів створили департамент Державного казначейства. У його віданні перебували місцеві органи - : казенні палати. Усі зібрані казначейською системою прибутки записувались на єдиний рахунок у державному банку. У Росії казначейство виконувало не тільки функцію провідника імперської казни, що мав кредитом “рух сум казначейств”, а й контролера, яку здійснювала рахункова частина Департаменту казначейства. 
 
На час Жовтневої революції 1917 р. департамент Державного казначейства був головним у системі Міністерства фінансів. На нього покладалось розпоряджання рухом коштів, що надходили до загальних державних доходів, центральне рахівництво по державних доходах і видатках, перевірка фінансових кошторисів усіх міністерств і головних управлінь, складання проекту державного розпису доходів і видатків, а також розгляд складених міністерствами законопроектів, прийняття яких призводило до нових видатків. 
 
Україна, як відомо, була провінцією Росії, і можливість самостійного існування бюджету України виключалась. 
 
Спроби побудувати бюджет України на базі власної державності було зроблено в 1917-1920 pp.: Центральна Рада наприкінці 1917 р. намагалася унезалежнити фінанси України від фінансів Росії. 
 
Повний бюджет було побудовано тільки за часів гетьманату Павла Скоропадського. Загальну суму його прибутків обраховано на З 249,73 млрд крб., видатків — на 5 346,735 млрд крб. Дефіцит у 2 097,005 млрд крб. було покрито випуском серії білетів державної скарбниці на суму 1 004,65 млрд крб. та іншими кредитними операціями на суму 1 092,355 млрд крб. 
 
Після Жовтневої революції і утворення СРСР в 1922 р. було створено єдиний бюджет, до складу якого включались бюджети союзних республік. Казначейство було ліквідовано, оскільки питання касового виконання Державного бюджету здійснював Держбанк СРСР. 
 
Нині новостворене Державне казначейство намагається продовжити те, що започаткували перші українські казначеї.

Передумови створення казначейської системи

 виконання бюджетів  в Україні

Традиції Державного казначейства України зародилися ще за часів Київської Русі. Прообразом казначейства можна вважати княжу казну Ярослава Мудрого і його спадкоємців, яка слугувала сховищем матеріальних цінностей князівств. Тут також писалися укази, складалися грамоти, велося поточне листування.

Княжа казна московських великих князів знаходилась у Кремлі, на казенному дворі. Вже до середини п'ятнадцятого століття княжа казна набула значення центрального фінансового відомства.

На початку XVIII століття для вирішення проблемних питань в галузі фінансів була створена камер-колегія, що являла собою прообраз сучасного Міністерства фінансів. Першим президентом камер-колегії був призначений у 1717 році князь Д.М.Голіцин. Петро І ставив перед нею такі завдання, реалізація яких дійсно робила її органом вищого управління та контролю над доходами держави. Зокрема, вона повинна була збирати різного роду інформацію про реальне економічне становище країни.

Одним із перших у світі конституційне визначення державної казни (військової скарбниці) зробив Пилип Орлик (1710-1742) у так званій Бендеревській конституції. Статтею 9 цієї конституції передбачалось, що військова скарбниця (генеральний скарб) - то є державний скарб і фінанси у гетьманській державі.

Конституцією відокремлювався державний скарб від особистих коштів гетьмана і передавався в розпорядження генерального підскарбія. На цю посаду могла бути обрана лише "людина значна й заслужена, маєтна і добросовісна". Для утримання гетьмана ("на ранг гетьмана", "на булаву й особу його гетьманську") надавалися рангові маєтності, земельні володіння. Важливі скарбничі справи вирішувались виключно на зборах старшинсько-козацької ради (парламенту).

Ключовим явищем в історії казначейства були роки Запорізької Січі (кінець XV ст. - 1775 р.), коли більшість козаків перебувала на турецькому фронті (неподалік від гирла Дунаю). Тоді й було організовано військовий скарб, до якого надходили доходи від промислової експлуатації рибальських і мисливських угідь, земель і хуторів.

У Московській Русі наприкінці 18 століття стала нагальною необхідністю реформа центральних державних установ. Система особистих доручень, що видавались у приказах, не сприяла розвитку зацікавленості у державних справах, не викликала бажання працювати над проблемними питаннями суспільства. Крім того, справи, якими займався окремий приказ, були настільки різноманітними та різнохарактерними, що викликало плутанину та уповільнення в їх вирішенні. Тому Петром І приймається рішення щодо створення колегій, які за своїм складом та способами розв'язання справ свого часу були беззаперечно прогресивними управлінськими державними установами. Центральною ідеєю функціонування колегії було колегіальне прийняття як управлінських, так і рішень за результатами обговорення будь-якої справи.

Серед петровських колегій особлива увага приділялася камер-колегії, мануфактур-колегії, берг-колегії та штатс-конторі. Коло їх завдань було окреслене вирішенням найважливіших питань того часу, а саме управлінням фінансами, управлінням справами, пов'язаними з розвитком промисловості, торгівлі та взагалі народного господарства. Власне камер-колегія була покликана вирішувати всі проблемні питання в галузі фінансів, збирати доходи, шукати додаткові джерела надходження грошових коштів в казну держави. Першим президентом камер-колегії був призначений князь Дмитро Михайлович Голіцин у 1717 році. У 1719 році Петром І був підписаний законодавчий акт "Учреждение й регламент камер-колегии". Регламент мав 26 пунктів і як більшість указів та актів того часу був складений не досить чітко та систематично.

Петро І ставив перед камер-колегією такі задачі, реалізація яких дійсно робила їх органом вищого управління та контролю над усіма доходами держави. Камер-колегія повинна була піклуватися про розвиток економічних сил країни та мала саме безпосереднє відношення до управління державними зборами. У розумінні поставлених перед нею задач (а не способів управління) вона без сумнівів являла собою прообраз сучасного Міністерства фінансів. Власне зацикленість тільки на функціях спостереження за надходженням державних доходів не задовольняла Петра І.

Важливою подією в історії фінансового управління Росії 18 століття стало видання нового регламенту камер-колегії у 1731 році, котрий регулював її діяльність аж до ліквідації в 1785 р. Воно знаменувало відмову уряду від думки організувати державне управління фінансами у вигляді окремої самостійної установи. З двох центральних завдань петровської камер-колегії -володіти інформацією та управляти усіма грошовими доходами держави, друге найважливіше завдання "управляти" було викреслене з кола обов'язків нової камер-колегії.

Все це вказувало на необхідність змін у фінансовому управлінні державою. Наслідком цього стає рішення Катерини II призначити президентом камер-колегії довірену особу імператриці князя Б.А.Куракіна у 1764 році. З цього приводу видається указ, де окреслюються завдання щодо фінансового управління взагалі та камер-колегії зокрема.

Через ЗО років після видання другого регламенту стало зрозуміло, що він поставив діяльність камер-колегій у рамки занадто вузькі, що лишили цю діяльність державного значення. Для вищого управління фінансовими справами потрібно було створити особливий орган на принципово нових засадах. Ставилась мета створити не нову колегіальну установу, а довірити управління державними фінансами одній особі. Таким чином, у процес управління вводилося нове на ті часи міністерське начало.

Для управління всіма питаннями, які раніше входили до компетенції камер-колегії, в губернських містах були створені казенні палати, а для прийому та зберігання грошових коштів, котрі вносились до казни, в кожному обласному місті була створена посада повітового казначея. В офіційному документі "Учреждения о губерниях" казенна палата була представлена як департамент, котрий є злиттям функцій камер-колегії та ревізіон-колегії. До її обов'язків входило:

- збір  доходів як у повному обсязі, так і у визначений час;

- доставка зібраних доходів  до необхідних місць;

- забезпечення  збереженості зібраних доходів;

- складання щорічних реєстрів  про доходи кожного повіту  губернії;

- доведення  всіх відомостей про доходи  та витрати губернії до відома  державного казначея.

Крім того, в обов'язки казенної палати входило суворе спостереження за тим, щоб у губерніях з населення не стягувалися будь-які додаткові збори. Повітові казначеї частину казенних коштів залишали місцевим органам, а частину відсилали до комісаріату та адміралтейства. Доходи держави, що залишалися після задоволення штатних видатків, які були створені у 1780 році у Москві та Петербурзі.

Новий устрій без сумніву вніс деякий порядок у діловодство та звітність. Однак упорядкування рахівництва ще не означало покращення фінансового господарства. В цілому задовільний фінансовий стан у державі підтримувався за рахунок періодичної емісії грошових знаків. Сфера управління державними фінансами вимагала змін. Вони відбулися з приходом на трон у 1797 році імператора Павла, за часи правління якого була заснована посада державного казначея (у 1798 році).

На той час фінансове управління у державі здійснювалось казенними палатами і від тепер під наглядом державного казначея. Посада державного казначея реально являла собою ведення правильного рахівництва, через що її значення не було ясним та зрозумілим навіть вищим урядовцям. Проте імператор Павло надавав їй значимість на рівні Міністра фінансів.

8 вересня 1802 року було видано указ про  створення міністерств, котрий започаткував  нову еру вищого устрою та  управління в Росії. Було прийнято  досить прогресивне рішення організувати  процес управління на зовсім  нових засадах. При цьому поряд  з посадою державного казначея була заснована також посада Міністра фінансів.

З її запровадженням відбувся суттєвий перерозподіл обов'язків у фінансовій галузі. Саме до нього фактично перейшли функції вищого управління державними фінансами, в той час як державний казначей, не дивлячись на те значення, яке йому надавав імператор Павло, ще більш чітко визначився як головний рахівник країни. Таким чином, первинна значимість цієї посади була значною мірою втрачена, а зміст певною мірою викривлений.

Казначейство як спеціальний фінансовий орган, що відав касовим виконанням державного бюджету, в Росії було засновано 2.02.1821 року, коли у складі Міністерства фінансів створили департамент Державного казначейства. Головними завданнями Департаменту були:

- контроль за рухом коштів  за надходженнями та витратами  усіх казначейств;

- здійснення  головного рахівництва усіх надходжень  та витрат держави. У його віданні  перебували місцеві органи - казенні  палати. Усі зібрані

органами казначейства прибутки надходили на єдиний рахунок у Державному банку.

Саме фінансові відносини 18 століття сприяли започаткуванню державного казначейства, яке з плином часу приймало все більш розвинені форми та державну значимість.

Казначейство організовувало стягнення податків, зборів, мита, вело облік прибутків держави і відпускало кошти на витрати, передбачені державним бюджетом.

Казначейське виконання державного бюджету дало позитивний ефект, тому що така форма роботи забезпечує ощадливе, обов'язково цільове використання коштів державного бюджету. Це, в свою чергу, дало можливість:

- здійснювати державний контроль  і оперативно розпоряджатися фінансовими ресурсами держави;

- ефективно  їх перерозподіляти і маневрувати  державними коштами;

- створювати можливість накопичення  ресурсів для реалізації державних  програм і зобов'язань.

На час Жовтневої революції 1917 р. департамент Державного казначейства був головним у системі Міністерства фінансів. Він розпоряджався рухом коштів, що надходили до загальних державних доходів, здійснював центральне рахівництво за державними доходами і видатками, а також перевірку фінансових кошторисів усіх міністерств і головних управлінь, складав проект державного розпису доходів і видатків.