Субъекты и объекты права государственной, муниципальной и частной собственности

1.3 Осуществление  права государственной, муниципальной и частной собственности

Под осуществлением права государственной, муниципальной и частной собственности понимают обусловленную собственником и обеспеченную системой гарантий реализацию конкретных возможностей, представляющих собой содержание права собственности.

Как показано выше, собственнику принадлежит право владеть, пользоваться, распоряжаться своим имуществом. Он несет бремя содержания принадлежащего ему имущества (в соответствии со ст. 210 ГК РФ). Собственник может совершать любые действия в отношении своего имущества, не противоречащие закону, не нарушающие права и интересы других лиц (в соответствии со ст. 209 ГК РФ). Собственник может передать свое имущество в доверительное управление другому лицу. Риск случайной гибели или случайного повреждения имущества несет его собственник (в соответствии со ст. 211 ГК РФ)8.

Право государственной, муниципальной и частной собственности осуществляется различными способами: путем заключения различного рода сделок и договоров; путем приватизации государственных, муниципальных и частных предприятий; путем делегирования права хозяйственного ведения и оперативного управления. При этом в процессе осуществления права государственной, муниципальной и частной собственности применяются разнообразные процедуры, к числу которых относят учетные, оценочные и контрольные процедуры в отношении объектов права государственной и муниципальной собственности.

Рассмотрим их сущность. Учетные процедуры представляют собой опосредованную форму контроля за осуществлением органом исполнительной власти, публичной или частной коммерческой организацией правомочий владения, пользования или распоряжения государственным или муниципальным имуществом. Учетные процедуры включают сбор, аналитическую обработку (в том числе экспертизу) сведений о публичном имуществе, а также использование таких сведений государственным органом (организацией) или субъектом частного права. Считается, что учетные процедуры тесно связаны с осуществлением регистрационных и иных публичных разрешительных процедур, отнесенных к ведению органа исполнительной власти, например, ведением такими органами реестров, кадастров, регистров объектов недвижимости. Такие процедуры хотя и не относятся непосредственно к учетным процедурам, но определяют содержание учетных полномочий и методы их осуществления.

Учетные обязанности различаются в зависимости от вида недвижимого или движимого государственного или муниципального имущества. К традиционным объектам недвижимости, подлежащей учету, относятся земельные участки, жилые или административные здания, объекты незавершенного строительства. Наряду с ними, законодательством выделяются специальные объекты недвижимости - воздушные, морские суда и космические объекты. К движимому имуществу относятся средства материального и технического обеспечения полномочий публичных органов (транспортные, информационные), движимые вещи, предназначенные для обеспечения социально значимых публичных потребностей (музейные предметы и музейные коллекции), денежные средства, выраженные в российской и иностранной валюте, ценные бумаги в уставном капитале хозяйственных обществ. К специальным объектам движимого имущества относится углеводородное сырье (газ, нефть), перемещаемое с использованием соответствующих средств транспортной инфраструктуры, - газопроводов, нефтепроводов, нефтеналивных судов, судов, предназначенных для перевозки сжиженного газа, и т.п. Учету подлежат не только имущественные объекты, в редких случаях процедуры публичного учета применяются в отношении нематериальной субстанции, например, имущественных обязательств9.

Важнейшим цивилистическим предназначением учетных процедур является легитимизация имущественных правомочий. Органы исполнительной власти, муниципальные и иные публичные органы и организации вправе осуществлять возложенные на них правомочия по распоряжению публичным имуществом только после завершения установленных учетных процедур. Внесение записи в соответствующий реестр государственного, муниципального имущества не только подтверждает правомерность имущественного статуса правообладателя, но и наделяет его новым правомочием совершения сделок с публичным объектом недвижимости или с движимым имуществом.

Таким образом, закрепление за органом, организацией государственного, муниципального имущества по праву хозяйственного ведения, оперативного управления или в соответствии с иным вещным правом не влечет правовых последствий, связанных с управлением имуществом, цивилистические последствия всегда обусловлены завершением административных учетных процедур. Государственный орган и находящиеся в его ведении публичные коммерческие организации, бюджетные или автономные учреждения наделяются гражданской правоспособностью только после завершения исполнения публичных обязанностей, обусловленных государственной регистрацией, лицензированием и учетом соответствующего имущественного объекта. Регистрационные, лицензионные и иные процедуры публичного санкционирования предшествуют осуществлению учетных обязанностей. Административная правоспособность органа, организации, учреждения доминирует в его статусе, изначально правообладатель вступает в административные отношения с публичным органом для получения разрешительного документа (свидетельства о государственной регистрации, лицензии, разрешения на осуществление хозяйственной деятельности) и завершает их исполнением учетных обязанностей.

Возникновению административной правоспособности всегда предшествует наделение публичного органа, организации гражданской правоспособностью. Возникновение, изменение и прекращение имущественных прав, обязанностей по распоряжению объектом публичного имущества обусловлены властными полномочиями органа исполнительной власти, распорядительного муниципального органа. Имущественные отношения в этих случаях регулируются административным предписанием лицензирующего, регистрационного, учетного органов, определяющим содержание соответствующей публичной процедуры, - лицензионного контроля, учетных процедур и др. Имущественные отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением публичным имуществом, определяются административным законодательством, нормы ГК РФ и иное федеральное законодательство применяются только в случаях, предусмотренных публичным предписанием. Таким образом, исполнение правообладателем учетных обязанностей является необходимой предпосылкой наделения его имущественными правомочиями.

Оценочная деятельность является одним из этапов управления государственной, муниципальной и частной собственностью и включает административные процедуры, осуществляемые на превентивной стадии и стадии государственного регулирования. Первичным действием превентивной стадии является определение статуса объектов недвижимости, движимого имущества, результатов интеллектуальной деятельности, созданных за счет бюджетных средств и имущественных прав на них, публичных работ, услуг и иных объектов гражданских прав, участвующих в гражданском обороте. Таким образом, объекты оценки могут быть представлены не только в виде имущественного объекта, т.е. в виде вещи, обладающей потенциальной товарной ценностью (её стоимостной эквивалент и определяется в процессе оценки), но и в виде нематериальной субстанции - вещного права. Любому использованию полезных свойств публичной вещи предшествует проведение оценочных процедур. Обязательная оценка объектов права государственной и муниципальной собственности предусмотрена при совершении цивилистической сделки, предусматривающей:

- передачу отдельных  имущественных правомочий (пользования  и распоряжения публичной вещью) субъекту частного или публичного  права (например, передача имущественных  правомочий по договорам доверительного управления, аренды, использование публичной вещи в качестве предмета залога);

- отчуждение  объектов публичного имущества (например, при их продаже). Отчуждение объектов  публичного имущества может быть  следствием проведения установленной  административной процедуры распоряжения недвижимостью или движимым имуществом, например, использование объектов недвижимости или бюджетных средств в качестве имущественного взноса при создании некоммерческих организаций (государственных корпораций и фондов). В этих случаях имущественные отношения возникают и прекращаются на основе властного решения органа исполнительной власти (реже - иного публичного органа), цивилистическое регулирование применительно к этим процедурам возможно только в случаях, предусмотренных правовым актом публичного органа.

К участникам оценочной деятельности на превентивной стадии относятся оценщик - физическое или юридическое лицо, осуществляющее такую деятельность на профессиональной основе, и заказчик - субъект публичного права, представленный государственным (муниципальным) органом, учреждением, организацией.

Полномочиями в области нормативно-правового регулирования оценочной деятельности наделены федеральное Правительство РФ и правомоченные им федеральные органы исполнительной власти. Первичным действием в сфере правовой регламентации является определение статуса таких органов, в том числе установление объема компетенции таких органов и форм их властной деятельности. К органам, управомоченным Правительством РФ, относятся:

• Минэкономразвития России, осуществляющее нормативно-правовое регулирование оценочной деятельности. Помимо рассмотренных выше федеральных стандартов оценки, Минэкономразвития России принимает также нормативные правовые акты, устанавливающие порядок ведения реестра членов саморегулируемой организации оценщиков и использования информации реестра;
• Росимущество, наделенное правомочиями по ведению указанного реестра и осуществлению надзора за выполнением саморегулируемыми организациями оценщиков требований, установленных федеральным законодательством об оценочной деятельности.

Подводя итог исследования процедур осуществления права государственной и муниципальной собственности, следует сделать выводы, что от имени Российской Федерации и ее субъектов права собственника уполномочены осуществлять органы государственной власти, а в определенных случаях, предусмотренных законами и иными нормативными актами, - специальные государственные органы, органы местного самоуправления. Права собственника от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в определенных случаях, предусмотренных законами и иными нормативными актами (в частности, уставами муниципальных образований), - специальные государственные органы.

Составляющей правосубъектности государства является деликтоспособность, которая входит в характеристику государства как субъекта права собственности. Деликтоспособность проявляется в способности государства нести ответственность перед человеком и гражданином за свои действия или бездействия в сфере отношений, связанных с реализацией права собственности. При этом, деликтоспособностью в правоотношениях при участии государства владеет только государство в целом. Это объясняется тем, что за счет средств бюджета осуществляется возмещение вреда, причиненного действием или бездействием органов государственной власти или должностных лиц, которые действуют от имени государства в правоотношениях в случае нарушения норм законодательства в сфере управления государственной собственностью.

Также дополнительным признаком, который подтверждает необходимость признания государства в целом субъектом права собственности, является и то, что в имущественных правоотношениях, которые связаны с реализацией права собственности субъектом ответственности определяется государство в целом. В данном контексте важным является вопрос о том, в чьих интересах реализуются отношения государственной собственности. Несмотря на то, что большинство авторов относят государственную к общественной форме собственности, определения ее субъектов существенно различаются.

Таким образом, вопрос о субъекте государственной собственности, и соотношении государственных и общественных интересов, является достаточно дискуссионным, видят причину невозможности реализации государственной собственности в интересах всего общества, а не только государства, в наличии особого государственного аппарата, выступающего от его имени и преследующего собственные цели. По их мнению, государство как субъект собственности не может выражать интересы всего общества.

Действительно, в соответствии с действующим законодательством, государство - достаточно специфический собственник: с одной стороны, оно является одним из равноправных участников рыночных взаимодействий (в случае коммерческого использования государственного имущества), а с другой - устанавливает «правила игры», инициирует и принимает нормативные правовые акты для регулирования этих взаимодействий, а также для управления имущественными отношениями в целом, то есть совмещает полномочия собственника и функции государственного управления. Для того, чтобы государственная собственность использовалась не в угоду государственному аппарату, а в интересах общества в целом, предлагается «отделить» право государственной собственности от функций управления ею.

Государство, имея в своем распоряжении значительные объемы имущества, в том числе природных ресурсов не только управляло ими, но и активно занималось предпринимательской деятельностью, выступая субъектом гражданского право и предпринимательских отношений.

Таким образом, государство признавалось юридическим лицом, при этом в системе юридических лиц в тот период законодатель выделял две большие группы: частные юридические лица и публичные юридические лица, а казна (т.е. само государство с хозяйственной его стороны) как раз и стояла на первом месте среди юридических лиц публичного характера10.

Субъектами права муниципальной собственности в п. 1 ст. 215 ГК объявлены городские и сельские поселения и другие муниципальные образования в целом. От имени соответствующего муниципального образования - собственника его правомочия в соответствии со своей компетенцией могут осуществлять те или иные его органы (ст. 125, п. 2 ст. 215 ГК), что не делает их собственниками соответствующего имущества.

Какой именно государственный или муниципальный орган вправе выступать в тех или иных конкретных имущественных отношениях от имени соответствующего государственного или муниципального образования, определяет установленная законодательством компетенция этого органа. Так, при отчуждении определенного государственного или муниципального имущества в частную собственность в порядке приватизации от имени отчуждателя-собственника в соответствии с законодательством о приватизации государственных и муниципальных предприятий выступают соответствующие комитеты и фонды по управлению имуществом. Владельцами принадлежащих государству акций или долей участия приватизированных предприятий выступают соответствующие фонды государственного имущества. А при продаже с аукционов конфискованных в пользу государства предметов контрабанды от имени отчуждателя выступают соответствующие таможенные органы. Приобретение или реализация находящихся в государственной собственности памятников истории и культуры производится через органы охраны этих памятников, в роли которых выступает Министерство культуры и его органы.