Субъекты и объекты права государственной, муниципальной и частной собственности

Если же речь идет об имущественной ответственности государственных образований, то ответчиками по соответствующим искам в большинстве случаев становятся органы Министерства финансов. Но во всех перечисленных ситуациях стороной тех или иных конкретных правоотношений в юридическом смысле выступает государство или иное публично-правовое образование, а не его орган.

Таким образом, анализ исторических закономерностей и действующего гражданского законодательства в Российской Федерации позволяет сделать ряд выводов о государстве как собственнике и участнике правоотношений, связанных с реализацией права государственной собственности:

1. Исторически  в отечественном законодательстве  сложилась бессубъектная трактовка  права государственной собственности. Это произошло под влиянием теории, в соответствии с которой допускалась возможность существования имущества без субъекта собственности, а выделенность имущества из массы производилась в соответствии с его целевым назначением.

2. В конце XIX века  в Российском государстве произошло разделение государственного дворцового и казенного имущества. При этом для казенного имущества не надо было определять собственника, в законодательстве просто указывалось, за каким конкретно ведомством это имущество закреплялось, поэтому в законодательстве до определенного времени не возникало проблемы определения собственника имущества.

3. В современном  законодательстве Российская Федерация  является самостоятельным деликтоспособным  субъектом гражданских правоотношений  наряду с физическими и юридическими лицами.

2. Субъекты и объекты права государственной, муниципальной и частной собственности

2.1 Субъекты права собственности

История развития законодательства об участии публично-правовых образований в гражданском обороте свидетельствует о том, что государство было исторически первым коллективным субъектом, наделенным свойством юридической личности в гражданском обороте, и не являлось при этом разновидностью юридического лица, как утверждается в некоторых современных исследованиях.

Становление социально ориентированной рыночной экономики в Российской Федерации и уход от советской бюрократической парадигмы государственного управления предопределяет потребность в фундаментальном пересмотре теоретико-методологического обеспечения процессов управления государственной и муниципальной собственностью11.

Исследование характерных особенностей государства как субъекта права собственности необходимо с точки зрения нескольких причин. Прежде всего, следует отметить, что являясь одним из основных институтов, формирующих правовую основу управления в данной сфере, институт государственной собственности и в настоящее время требует своего научного осмысления. В этом контексте особую важность приобретает вопрос оптимального сбалансирования гарантированных современным законодательством Российской Федерации форм права собственности, ведь, как показал исторический опыт развития Советского государства, господство государственной формы собственности в сочетании с весьма неэффективными механизмами управления вызвали не только экономическую стагнацию государства, но и привели к ее разрушению. Подобный негативный опыт является весьма важным для современного Российского государства, поскольку он четко подчеркивает необходимость коренного переосмысления проблем управления государственной собственностью в контексте новых вызовов, которые ставит перед Россией современный глобализирующийся мир. Кроме того, на уровне общественного сознания является укоренившимся восприятие государственной собственности как «ничейного имущества», чему в определенной степени потворствует и отечественный законодатель. В связи с этим существенно осложняется весь процесс управления государственным имуществом, поскольку последнее воспринимается гражданами не столько как основа общего благосостояния всего общества, а лишь как средство удовлетворения узких корпоративных или индивидуальных потребностей. В-третьих, следует отметить, что правовая институционализация отношений в сфере государственного управления является важным шагом на пути повышения уровня управляемости общественными процессами, что, в свою очередь, способствует их стабилизации и оптимизации (включая и такую важную сферу, как соотношение и взаимодействие государства и общества). В связи с этим развитие и совершенствование правовых институтов, которые непосредственно относятся к системам управления государственным имуществом (среди них одно из центральных мест занимает институт государственной собственности), следует толковать не только в контексте развития системы управления государственным имуществом, но и на более общем уровне - как весомый шаг в направлении развития всей системы государственного управления в России12.

2.2 Объекты  права государственной, муниципальной  и частной собственности

Согласно ст. 214 ГК РФ государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъектов Российской Федерации). В этой множественности субъектов права Российскую Федерацию следует квалифицировать как государство, а ее субъекты - как государственные образования. Согласно п. 2 ст. 214 ГК РФ земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.

Рассмотрим, что относится к государственной и приравненной к ней собственности в разных странах. В частности, Гражданский кодекс Испании устанавливает, что к имуществу, которое находится в общегосударственном пользовании, относятся: дороги, каналы, реки, водопады, порты и мосты, построенные государством, берега, пляжи; все другие права, вытекающие из владения государственным предприятием; имущество, предназначенное для государственной службы или для развития национального богатства; права на совместную собственность, принадлежащую государству. Во Франции в состав исключительной собственности государства Французский Гражданский Кодекс включает: дороги и улицы, за состоянием которых следит государство; реки, судоходные и сплавные реки, берега, морские наплывы, порты; имущество лиц, умерших без наследников, также принадлежит государству. Французское законодательство относит к числу объектов государственной собственности воздушное пространство, недра земли, шахты и гавани, рейды и любые участки территории Франции, которые не могут находиться в частной собственности; бесхозное имущество и т.д. Для включения имущества в состав государственного достояния необходим специальный закон. Имущество, которое используется всеми, считается государственным достоянием.

В США государственная собственность возникла и развивается в основном путем аккумуляции средств в государственном бюджете и их использовании для государственного стимулирования экономики, в том числе и для создания отдельных государственных предприятий. В собственности государства находятся: земля, почтовая служба, ирригационные сооружения, дороги, порты, электростанции, научные и исследовательские центры.

В настоящее время возникает сложнейшая проблема определения места государственной собственности в экономике Российской Федерации, ее соотношения с другими формами собственности и ее возможная доля в общенациональном хозяйстве. Бесспорно, положение государственной собственности должно меняться в пользу частного сектора экономики, но в какой степени и в каком соотношении - это задачи экономической науки. Правовая же наука и нормотворческие институции, по нашему мнению, должны придать государственной собственности правовое регулирование, которое было бы адекватным ее роли в обществе с рыночной социально ориентированной экономикой. При этом эффективное создание нового правового механизма урегулирования современных отношений собственности невозможно без учета опыта развитых стран13.

Характеризуя объекты, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, следует обратить внимание на высказываемой отдельными учетными точке зрения, согласно которой между общественной и государственной собственностью ставится знак равенства.

Признание объектов, которые не вовлечены в материальное производство, «общенародным достоянием» представляется, на наш взгляд, достаточно спорным. Действительно, вода, недра, животный мир, леса и др., не вовлечены в общественное производство в такой мере, как другие объекты государственной собственности. Однако, «общенародное достояние» невозможно сохранять и приумножать без решения вопросов его использования, охраны, обеспечения защиты интересов государства и граждан, что осуществляется только в процессе управления ими государством, а значит выведение объектов, относящихся к природным ресурсам, из категории «форма собственности» неоправданно.

Тенденция отнесения названных объектов к общенародной или национальной собственности прослеживается и в других работах.

По нашему мнению, целесообразно было бы законодательно предусмотреть общенародную (общегосударственную) собственность на землю, недра, животный мир, водные объекты. Это связано как с особой экономической природой данных объектов, так и со сложностью их разграничения по разным уровням государственной собственности - федеральному и региональному. Выделение такой формы собственности, как общенародная или общегосударственная, на объекты природных ресурсов позволило бы отразить их специфическую природу не только в правовом (особый режим природных ресурсов зафиксирован гражданским законодательством), но и в экономическом смысле - как основу жизнедеятельности народа, проживающего на территории страны14.

Важную роль в правовом регулировании государственной и муниципальной собственности играет разграничение между ними отдельных объектов. В соответствии с п. 5 ст. 214 ГК отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов РФ осуществляется в порядке, установленном законом. В настоящее время объекты государственной и муниципальной собственности перераспределяются в соответствии с законами, разграничивающими предметы ведения и полномочия органов государственной власти (Российской Федерации, ее субъектов) и муниципальных образований. В частности, перераспределение государственного и муниципального имущества между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями осуществляется в обязательном порядке и безвозмездно.

ГК РФ не устанавливает круг объектов права муниципальной собственности, тем самым и не ограничивает его. В рамках данной статьи можно выделить следующие виды объектов права муниципальной собственности: муниципальное недвижимое имущество: земельные участки, водные объекты (пруды, обводненные карьеры), предприятия, имущественные комплексы, здания, сооружения, жилые помещения, предназначенные для малоимущих граждан и нуждающихся в улучшении жилищных условий, а также муниципальное движимое имущество: денежные средства и ценные бумаги, иное движимое имущество, необходимое для решения вопросов местного значения (пассажирский транспорт, оборудование, материалы, имущество, предназначенное для обеспечения первичных мер пожарной безопасности и др.) и имущественные права муниципальных образований15.

Представляется весьма логичной позиция законодателя, согласно которой рассматриваемая норма содержит функциональный перечень объектов права муниципальной собственности, построенный с учетом назначения того или иного объекта права муниципальной собственности.

Однако, по мнению некоторых авторов, такая «классификация не отвечает целям познания сущности объектов муниципальной собственности…» ввиду целого ряда обстоятельств. В частности, ст. 50 Закона №131-ФЗ указывает на то имущество, которое может находиться в собственности муниципальных образований и предназначено для решения вопросов местного значения; осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного само управления; обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц, работников муниципальных предприятий и учреждений.

Вопросы осуществления управления государственной и муниципальной собственностью в предпринимательском праве в контексте реформы гражданского законодательства, видит в упомянутом перечне противопоставление вопросов местного значения осуществлению отдельных государственных полномочий и считает такую «классификацию» малопродуктивной, в том числе из-за того, что одно и то же имущество может быть необходимо как для решения вопросов местного значения, так и, например, для обеспечения деятельности муниципального служащего или выполнения отдельных государственных полномочий Клинова С.П. Проблемы эволюции государственной собственности в рыночной экономической системе. Такое рассуждение автора представляется весьма спорным, поскольку на основе анализа содержания ст. 50 Закона №131-ФЗ можно сделать следующие выводы. Во-первых, данная норма содержит не классификацию объектов, а их перечень. Определять при указании перечня объектов «цель в познании сущности объектов муниципальной собственности» - задача науки гражданского права, а не отдельно взятого закона. Равно как и классификация того или иного объекта должна осуществляться в рамках науки, а не закона. Во-вторых, п. 1 ч. 1 ст. 50 Закона №131-ФЗ содержит правило, согласно которому в собственности муниципальных образований может находиться имущество, перечисленное в ч. 2-4 данной статьи и предназначенное для решения вопросов местного значения. Во всех остальных случаях, предусмотренных п. 2-4 ч. 1 ст. 50 Закона №131-ФЗ, в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для: осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; обеспечения деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, а также имущество, необходимое для решения вопросов, по которым право принимать решения предоставлено федеральными законами органам местного самоуправления (если эти вопросы не отнесены к вопросам местного значения). Законодатель ставил перед собой цель определить различное предназначение для имущества как объекта права муниципальной собственности, не противопоставляя при этом имущество, необходимое для решения вопросов местного значения, другому имуществу, например, для выполнения отдельных государственных полномочий. Тем более что вопросы местного значения определены достаточно четко в Законе о местном самоуправлении. Устанавливая в ст. 50 Закона №131-ФЗ перечень имущества муниципальных образований, законодатель дает нам понять, что эта категория имущества предназначена именно для решения вопросов местного значения. Что же касается иного имущества, например имущества, предназначенного для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, то здесь надлежит учитывать следующее. Согласно ст. 19 Закона №131-ФЗ отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления, осуществляются только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. В свою очередь, органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Таким образом, имущество, предназначенное для выполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления, - это иная категория имущества, нежели та, что предназначена для решения вопросов местного значения, и в этом не должно усматриваться противоречия, в силу которого одно и то же имущество не может быть предназначено дл решения вопросов местного значения и выполнения отдельных государственных полномочий, как утверждает А.Е. Кирпичев.

Немало поводов для дискуссии вызывает и ч. 5 ст. 50 Закона №131-ФЗ. Так, по смыслу закона, в случае возникновения у муниципального образования права собственности на имущество, не предназначенное для целей, определенных ч. 1 ст. 50, указанное имущество подлежит перепрофилированию либо отчуждению. И если в отношении отчуждения можно говорит о применении механизма приватизации муниципального имущества, то с перепрофилированием не так все определенно. Ясно лишь, что речь в законе идет об изменении целевого назначения имущества, а вот какой порядок такой процедуры, закон не устанавливает, ссылаясь лишь на специальный закон, который до настоящего времени не принят. Кроме того, из содержания статьи неясно, на какой орган возложен контроль за соблюдением содержащегося здесь правила и какова ответственность органов местного самоуправления за его несоблюдение. Вероятно, применению подлежит ст. 38 Закона №131-ФЗ, которая возлагает на контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) осуществление контроля над соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Однако, одного указания на орган, осуществляющий контроль, недостаточно, необходимо регламентировать четкий механизм таких действий. Это должен быть специальный закон, поскольку именно на него указывает ч. 5 ст. 50 Закона №131-ФЗ.

Подводя итог, следует подчеркнуть, что круг объектов федеральной собственности не ограничен. В собственности государства может находиться любое имущество. Круг объектов собственности субъектов РФ несколько уже. В ее состав, например, не могут входить объекты исключительной федеральной собственности. В настоящее время в законе не содержится исчерпывающего перечня объектов, относящихся к исключительной собственности РФ.

Таким образом, мы можем отметить, что нормы о праве собственности усиливают свою вещность и приближаются по своему существу и по стратегической направленности к соответствующему законодательству развитых стран. Однако большой теоретический багаж цивилистики, приобретенный в советский период, не утрачен, а развит в действующем законодательстве, что позволяет говорить о праве собственности как об одном из наиболее разработанных институтов в мировых правовых системах.