Занятость населения

3. РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗАНЯТОСТИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

3.1 РОССИЙСКИЙ РЫНОК ТРУДА КАК ОБЪЕКТ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НА ЭТАПЕ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА

Становление рыночных отношений  привело к трансформации занятости  и предопределило принципиально  новую ситуацию на рынке труда  России.  
Экономическая активность и неактивность населения. С 2000г. по 2005г. общий тренд в изменении численности населения России оставался стабильно негативным: за пять лет сокращение составило 3 млн. 416 тыс. человек, или 2,3% от уровня 2000г. Несмотря на это, численность населения в возрасте экономической активности (15-72 года) и в трудоспособных возрастах (16-59 лет для мужчин и 16-56 для женщин) в тот же период увеличивалась. Уровень экономической активности вырос на 1,1%, составив 55,2%. Таким образом, даже на фоне демографического снижения численности населения рынок труда реагировал на всеобщий экономический рост увеличением экономической активности населения. Важным для рынка труда является вхождение в возраст экономической активности молодежных когорт, прежде всего в возрасте 20-29 лет; их доля в составе населения выросла с 14,4% в 2000г. до 16,1% в 2005г. Одновременно происходило сокращение численности лиц старших возрастов (60-72 года), которые по понятным причинам характеризуются низкими уровнями экономической активности и занятости¹⁴.  
Доля экономически неактивного населения в трудоспособном возрасте росла за счет людей, не желавших работать. В абсолютных значениях их число в среднем повысилось в 1,5 раза. В возрастной структуре экономически неактивного населения наблюдалась тенденция к увеличению доли молодежи (до 24 лет), в первую очередь студентов, чему можно найти несколько объяснений. К наиболее очевидным относятся увеличение периода получения образования и наметившийся в последние годы рост рождаемости, отвлекающий с рынка труда молодых женщин. В общей численности неактивного населения в старших возрастных группах связано с действием двух факторов: новым пенсионным законодательством, отменившим любые ограничения на занятость пенсионеров, и достаточно высоким уровнем образования, что также положительно влияет на их занятость.  
Уровень и динамика занятости в РФ, ее отраслевая структура. С 2000г. по 2005г. наблюдался устойчивый рост занятости в экономике: за этот период численность занятых увеличилась на 5,1%. При изучении структуры занятости до 2004 года классификация занятых проводилась по отраслям экономики в соответствии с Общесоюзным классификатором отраслей народного хозяйства (ОКОНХ), а с 2004г. Росстат публикует данные по занятости согласно Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности (ОКВЭД), который в целом соответствует международной классификации отраслей. Это, безусловно, упрощает международные сравнения, однако возникают трудности с межсекторальным анализом трендов занятости внутри страны. Сопоставление данных по ОКОНХ и ОКВЭД представляет собой непростую задачу. Тем не менее, методологически они решаемы, поэтому на их основе можно сделать определенные выводы. Сокращение занятых наблюдалось в системе жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) и науке. Остальные отрасли работников приобретали. Сохранилась тенденция их перераспределения в пользу секторов, производящих услуги. Анализ структуры занятости в соответствии с ОКВЭД свидетельствует о существенном "сбросе" рабочей силы в сельском хозяйстве. В промышленности сокращение в первую очередь происходило в обрабатывающих и значительно в меньшей степени в добывающих отраслях. Наибольшее увеличение занятости в 2000-2005 гг. отмечалось в группе руководителей в органах власти и управления (рост на 81,6% по отношению к уровню 2000г.), а также среди неквалифицированных работников сферы обслуживания (на 61,2%) и высококвалифицированных специалистов (на 36,7%). И наоборот, наибольшее сокращение занятости наблюдалось в когорте неквалифицированных работников в сельском и лесном хозяйстве - до 52,1%, в промышленности, строительстве, на транспорте - до 55,3%, в ЖКХ - до 57,3% к уровню 2000г. При этом значительно выросла занятость в частном секторе и в организациях с участием иностранного капитала. 

Формальная и неформальная занятость. На крупных и средних предприятиях численность занятых уменьшилась с 41,2 млн. человек в 2001г. до 38,2 млн. в 2005г., то есть почти на 3 млн. Можно говорить о том, что сектор крупных и средних предприятий сокращал свою долю на рынке. И наоборот, занятость на малых предприятиях, особенно в неформальном секторе, все эти годы росла как абсолютно, так и относительно. Увеличение численности занятых на малых предприятиях с 6,5 млн. человек - в 2001г. до 8 млн. человек в 2005г. теоретически можно рассматривать как позитивный индикатор. Но по качеству рабочих мест малый бизнес по-прежнему значительно уступает крупным и средним предприятиям: в основном это низкопроизводительная, низкооплачиваемая и крайне нестабильная занятость с минимальным набором социальных гарантий или полным их отсутствием. Но если вопрос о росте занятости в малом бизнесе можно еще трактовать неоднозначно, то расширение масштабов неформальной занятости со всей очевидностью свидетельствует о неблагополучных и тревожных тенденциях. Новый Трудовой кодекс расширил возможности и Сферу распространения срочных трудовых договоров - более "мягкой" формы трудовых отношений, которая в меньшей степени связывает обе стороны (работодателя и работника), снижая тем самым их заинтересованность в неформальных договоренностях. Одновременно стартовали налоговая и пенсионная реформы, также направленные на легализацию теневых доходов и неформальных экономических отношений. Правомерно было ожидать, что и уровень неформальной занятости должен был бы снизиться. Между тем даже по официальной статистике уровень неформальной занятости повысился - с 14,5% в 2001г. до 18,5% в 2005г¹⁵. Российская неформальная занятость не является последним прибежищем наименее конкурентоспособных групп населения с явным доминированием женщин, как это наблюдается в развивающихся странах. "Лицо" российской неформальной занятости - скорее мужское, причем в ее составе можно выделить разные по образованию группы, в том числе объединяющие людей с вузовскими дипломами.  
Трудоспособное население моложе 30 лет имеет наибольшие шансы занятости именно на неформальных условиях. Они готовы жертвовать неясными перспективами приобретения пенсионных прав и еще менее очевидными правами на другие социальные услуги в обмен на регулярную и часто более высокую заработную плату, которую им обеспечивает неформальная занятость.

Неформальная занятость студентов и пенсионеров (примерно шестая часть всех неформалов), а также занятость, осуществляемая в форме предпринимательства или самозанятости, - явления практически неизбежные и вряд ли заслуживают негативной оценки. Другое дело, неформальная занятость населения в активном трудоспособном возрасте, которая чаще всего сопровождается нарушением трудовых и социальных гарантий, интенсификацией труда, отсутствием возможностей для профессиональной самореализации и роста, не говоря уже о нарушениях налоговой дисциплины.  
Основная причина неформальной занятости - недостаток "хороших" рабочих мест в экономике, вынуждающий наиболее активных граждан искать иные формы зарабатывания денег.

Уровень и динамика заработной платы. По данным Росстата, среднемесячная реальная начисленная заработная плата  в 2005г. составила 187,5% к уровню 2000г.; в  абсолютных значениях она выросла  с 2223 руб. до 4167 руб. в месяц в ценах 2000г., или до 8530 руб. в ценах2004г.  Наибольший рост начисленной заработной платы в реальном выражении имел место в бюджетной сфере (культуре и искусстве - 197,4%, здравоохранении - 194,7%, образовании -192,1%, управлении - 168,1%). Такие показатели роста объясняются тем, что уровень оплаты труда в бюджетном секторе до этого был очень низок. Отсюда "догоняющий" характер увеличения начисленной заработной платы. Но и в газовой отрасли, где отмечается самая высокая оплата труда, реальный рост начисленной заработной платы в 2000-2004 гг. составил 170,9%, в нефтедобывающей - 149,9%, в цветной металлургии - 123,3%.Несмотря на впечатляющие темпы роста оплаты труда в бюджетном секторе и сельском хозяйстве, межотраслевая разница в уровнях среднемесячной заработной платы в 2004г. оставалась очень высокой: 2792 руб. - в сельском хозяйстве и 33376 руб. - в газовой отрасли. Государственная политика в области регулирования оплаты труда в 2000-2005 гг. сводилась к индексациям МРОТ, притом, что сам МРОТ оставался низким, а потребительская корзина с 2005г. не пересматривалась¹⁶. 

Новый Трудовой кодекс во многом рационализировал процедуры, связанные  с наймом и увольнением работников, с управлением трудом на производстве в целом. Принципиально важно, что в противовес своему предшественнику - КЗоТу, который ориентировался на бессрочные трудовые отношения и лишал рынок труда гибкости, ТК расширил легальные возможности заключения срочных договоров. Наиболее одиозной является норма ТК, в соответствии с которой МРОТ не должен быть ниже ПМ. Несмотря на ярко выраженную социальную направленность этого положения, с экономической точки зрения повышение МРОТ до ПМ - мера далеко не бесспорная. Серьезные сомнения в эффективности политики ускоренного повышения МРОТ вызывает то, что при этом вопрос о связи роста заработной платы с ростом производительности труда даже не ставится. Фиксация МРОТ на уровне ПМ приводит к уменьшению дифференциации заработной платы и, как следствие, может стать причиной падения производительности труда. Для многих предприятий рост МРОТ сопровождается смещением вверх всей шкалы заработной платы, что, в свою очередь, может дать мощный инфляционный импульс.  
Что происходило с безработицей. С 2000г. по 2007г. численность безработных, рассчитанная по методологии МОТ, сократилась с 9,8% до 7,1% экономически активного населения. При этом наблюдался рост зарегистрированной безработицы - с 1,4% до 2,5%. То есть реальная безработица сокращалась, а регистрируемая росла. Последнее можно объяснить тремя основными причинами. Во-первых, реформы в социальной сфере на фоне усиления адресности соответствующих программ (проверка доходов заявителей, претендующих на различные социальные пособия и субсидии) подтолкнули людей к регистрации своего статуса в органах службы занятости. Во-вторых, в банках данных службы занятости появились вакансии не только с низкой заработной платой, но и с относительно высокой (для квалифицированных работников), что привлекло дополнительных клиентов.  
В-третьих, увеличение зарегистрированной безработицы произошло из-за включения в статистический учет данных по Чеченской Республике, где уровень безработицы в силу объективных обстоятельств был достаточно высок. Что касается сокращения общего уровня безработицы, то этот процесс происходил на фоне экономического роста и, как следствие, роста занятости. Подобные тенденции были связаны скорее с общеэкономической ситуацией и ростом ВВП, нежели с деятельностью государственных органов, курирующих проблему безработицы. Согласно последним изменениям, за Федеральной службой по труду и занятости остаются только функции нормативно-правового регулирования в сфере труда и контроль за соблюдением трудового законодательства, а полномочия и финансирование службы занятости передаются с федерального на региональный уровень. Активная политика занятости также исключается из ведения федеральных органов власти. Финансирование переданных полномочий предусматривается в виде субвенций из федерального бюджета и определяется исходя из численности населения. При этом деятельность службы занятости организуется исключительно руководством региона. Нетрудно предположить, что в результате такой реорганизации межрегиональная дифференциация по степени эффективности функционирования служб занятости существенно возрастет. "Богатые" регионы с хорошей наполняемостью бюджетов, вероятно, смогут поддерживать функционирование службы занятости на должном уровне. Однако "бедные" (дотационные) регионы, скорее всего, не смогут этого сделать: из-за недостаточного финансирования здесь возможно свертывание активных программ занятости, возникновение задержек в выплате пособий по безработице и т.д. Последние преобразования службы занятости, вступившие в силу с января 2007г., внушают как осторожный оптимизм, так и некоторое опасение. С одной стороны, у региональных властей появилась реальная возможность сосредоточить в своих руках практически весь набор инструментов социальной политики, включая потенциал организационных и кадровых ресурсов службы занятости, а также гармонизировать региональную систему социальной помощи населению и борьбу с безработицей. С другой - в дотационных регионах, постоянно сталкивающихся с проблемой недофинансирования, эффективность функционирования службы занятости может снизиться. 

Миграционная политика. К 2005г. наиболее крупными экспортерами иностранной рабочей силы в РФ стали Китай, Украина, Турция, Вьетнам, Таджикистан, Узбекистан, Молдова, Армения, КНДР и Киргизия. Доля граждан из СНГ составила более половины всего миграционного потока. Не менее 50% мигрантов работают нелегально. По другим оценкам, на законных основаниях в России сегодня трудятся всего10-15% общего числа трудовых мигрантов.В 2001г. была принята Концепция демографического развития Российской Федерации на период до 2015г. Ориентирами в данной области были объявлены "регулирование миграционных потоков в целях создания действенных механизмов замещения естественной убыли населения, повышение эффективности использования миграционных потоков", обеспечение интеграции мигрантов в российское общество и формирование толерантного к ним отношения". В качестве приоритетов в области миграции и расселения было признано целесообразным "привлечение иммигрантов в Российскую Федерацию е первую очередь из стран СНГ, а также Латвии, Литвы, Эстонии", "проведение комплекса правовых, организационных и финансовых мер, направленных на легализацию и адаптацию иммигрантов", а также совершенствование законодательства, касающегося защиты прав вынужденных мигрантов и регулирование миграционных процессов".  
Основы законодательного обеспечения государственной миграционной политики в полном объеме были сформированы в 2003г. после принятия Концепции регулирования миграционных процессов в России, внесения дополнений в Федеральный закон "О занятости населения в Российской Федерации" (10 января 2003г.) и принятия ряда законов, ужесточающих режим пребывания иммигрантов в России. В итоге вопреки целям, продекларированным в Концепции демографической политики, доминантой российской миграционной политики стала ориентация на использование временной трудовой иммиграции и превалирование запретительных и административных мер. В последние годы проблемы миграции и миграционной политики стали темой широкого общественного дискурса. Результатом явилось реформирование миграционного законодательства, его либерализация. В октябре 2006г. были внесены поправки в Закон "О правовом положении иностранных граждан в РФ", предусматривающие возможность получения иностранными гражданами, прибывающими в РФ из стран СНГ (кроме Грузии и Туркменистана, с которыми у России установлен визовый режим), разрешения на временное проживание без учета квот, устанавливаемых правительством, а лишь на основании заявления гражданина.  
Принятые поправки призваны вывести миграцию из тени. Соответственно вводится уведомительный (взамен существующего разрешительного) порядок регистрации прибывших в Россию иностранцев, и прекращается практика их ежегодной перерегистрации. Предполагается, что в будущем им не потребуется разрешения на трудоустройство так же, как и работодателям - разрешения на их наем. Робкий либерализм нового миграционного законодательства нейтрализуется принятыми в октябре-ноябре 2006г. ужесточающими его нормативными актами - поправками в Административный кодекс России. Они предусматривают увеличение штрафов, усиливают ответственность за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности иностранцев (для работодателей и для работников); вводят систему жесткого квотирования иностранной рабочей силы, в том числе из стран СНГ, на граждан которых квоты ранее не распространялись.  
В течение долгого времени внутренняя противоречивость миграционного законодательства провоцировала рост нелегальной трудовой миграции. Сегодня миграционная политика представляет причудливое сочетание либерализации законодательства с действиями ограничительного характера¹⁷. 

3.2 МОДЕЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗАНЯТОСТИ В РФ С ТОЧКИ ЗРЕНИЯ МАКРОЭКОНОМИКИ

Применительно к российским условиям наибольший интерес представляет кейнсианский принцип эффективного спроса как основы увеличения масштабов  занятости. Его недостаток ведет  к недозагрузке производственных мощностей, сворачиванию производства, сокращению занятости, росту вынужденной безработицы. Для обеспечения поступательного развития и достаточно высокого уровня занятости необходима государственная поддержка спроса посредством стимулирования личного потребления и объема инвестиций. Поскольку функция потребления относительно устойчива, для поддержания занятости в условиях экономического роста государство должно поощрять осуществление капиталовложений, причем лучше всего с помощью дискреционной фискальной политики. Госрасходы в данном случае целесообразно направлять на субсидирование новых рабочих мест, организацию общественных работ. Таким образом, согласно кейнсианской теории, на фоне снижения налогового бремени и создания благоприятных условий для расширения производства дискреционная политика стимулирует приток в экономику частных капвложений.  
 Признание определяющей роли инвестиций для роста национального дохода (а, следовательно, и занятости) явилось фундаментальной основой формирования теории мультипликатора. Процентная ставка в кейнсианской теории не рассматривается в качестве регулятора. Для домашних хозяйств, сбережения не столько связаны со ставкой процента, сколько обусловлены необходимостью в перспективе делать крупные покупки, обеспечить "страховку" на случай болезни, безработицы, ожиданием инфляции и др. Предприниматели, принимая инвестиционное решение, также руководствуются не столько ставкой процента, сколько ее соотношением с нормой ожидаемой чистой прибыли. Более того, сбережения уменьшают емкость рынка, что автоматически приводит к сворачиванию производства, сокращению инвестиций и занятости. 

Отрицание эластичности заработной платы и цен - важный постулат в  кейнсианской теории макрорегулирования. Снижение заработной платы и цен  способствует сокращению покупательной способности и доходов предпринимателей, что, естественно, тормозит развитие производства, увеличение спроса на труд, сокращает занятость. Однако законодательство о минимальной ставке заработной платы (а также наличие профсоюзов), по существу, устраняет возможность значительного снижения заработной платы¹⁸.  
Необходимость государственного вмешательства в трудовую сферу общепризнанна. Оно особенно актуально для российской экономики, поскольку хозяйствующие субъекты не имеют средств, необходимых для финансирования ускоренного роста производства и занятости. Однако вопрос о механизме такого воздействия остается открытым. С момента начала реформ российское государство довольно долго поддерживало спрос в экономике (через рост бюджетных расходов). Но "накачка" спроса в экономической системе, где процесс формирования активов достаточно специфичен, в итоге оборачивается очередным витком инфляции, что делает бесплодной и дискреционную стабилизационную политику. Инфляционные ожидания экономических субъектов, стремление предотвратить нежелательное воздействие инфляции на реальные доходы всех участников экономических отношений (наемных работников, предприятий, кредиторов) ведут к росту заработной платы, цен на продукцию, процентных ставок, сводя на нет политику "дешевых денег", нацеленную на увеличение реального объема производства и занятости¹⁹.  
Более того, инфляционные ожидания, обусловленные психологическими особенностями индивида, его жизненным опытом или опытом окружающих, сами по себе способны усиливать инфляцию. Поэтому государству чрезвычайно важно выработать стабильные правила поведения для всех экономических агентов, включая правительство и региональные экономические органы, обеспечив предсказуемость их политики.  
Фундаментом спроса является величина совокупной денежной массы. Ее сжатие (по неоклассической концепции) приводит к падению ВВП и спроса на труд. Это сдерживало использование инвестиционных ресурсов, тормозило экономический рост и расширение занятости в России. Принятое в свое время на федеральном уровне принципиально верное решение о приоритетности активной политики в деятельности СЗН как средстве увеличения занятости и снижения напряженности на региональных рынках труда не было обосновано по содержанию: функционирование фонда занятости, несмотря на широкие возможности финансовой поддержки соответствующих программ, не принесло планируемого эффекта. Введение ЕСН и переход на систему бюджетного финансирования на фоне слабого администрирования в лучшую сторону ситуацию не изменили. Ресурсные (финансовые) ограничения фактически привели к свертыванию активных программ занятости и сужению сферы деятельности региональных департаментов ФГСЗН²⁰. Еще одна российская особенность, блокирующая монетарную политику, - приоритетность в приобретении и оплате факторов производства. В нормально функционирующей экономике соотношение спроса на услуги труда, капитальные товары, сырье определяется развитием производительных сил, ростом производительности труда, внедрением ресурсосберегающих технологий, конкуренцией, а вопрос, что оплачивать в первую очередь, по большому счету не стоит. В связи с необходимостью построения модели регулирования занятости, отвечающей российским реалиям, вернемся к теории мультипликатора. Ее отправной момент - влияние инвестиций на изменения национального дохода и занятости. Рост инвестиций вызывает создание дополнительных рабочих мест и увеличивает занятость. Первоначальное увеличение дохода и занятости, вызванное новыми инвестициями, приводит к дополнительному росту последней в связи с необходимостью удовлетворения спроса на труд. Такая зависимость не является бесспорной. С одной стороны, связь между капиталовложениями, занятостью и национальным доходом (согласно марксистской теории воспроизводства) действительно существует. С другой - природа этой связи такова, что рост капиталовложений не может привести к кратному увеличению прироста занятости. Накопление капитала, свойственное главным образом крупным хозяйствующим субъектам, сопровождается изменениями в органическом строении капитала, концентрацией и централизацией производства, вытеснением мелких предприятий и в результате - умножением безработицы.  
В условиях формирования геоэкономического пространства иной оценки требует кейнсианский подход к рассмотрению взаимодействия безработицы и международной торговли. Невозможно адекватно оценить роль последней в поддержании занятости внутри страны, сводя эту важную форму международных экономических отношений к форсированию экспорта и ограничению импорта. По мнению ученых Института макроэкономических исследований. Минэкономразвития России, внешнеэкономические связи серьезно влияют на спрос в сфере занятости. Новые тенденции в международном разделении труда и развитии мирового хозяйства диктуют необходимость не только пересмотра отечественной научной школой ряда теоретических положений, но и выделения регионального измерения в предлагаемых конструкциях. Рассмотренные теоретические аспекты регулирования занятости носят прикладной характер. Так, мультипликаторная концепция ориентирована на проведение базисных прогнозных расчетов на начальной стадии выработки макроэкономической политики, позволяя проигрывать различные варианты государственной политики занятости в краткосрочном периоде. При этом необходимо четко идентифицировать два экономических эффекта - рост реальных объемов продукции и инфляционное повышение цен. Особый интерес для формирования эффективной занятости в условиях российской экономики представляют переходные модели занятости Я.Корнай. Первая модель - трансформация рынка рабочей силы с ограниченным спросом на услуги труда в рынок с ограниченными ресурсами. Вторая модель - трансформация рынка рабочей силы с ограниченными ресурсами в рынок рабочей силы с ограниченным спросом. Обе модели сами по себе не обеспечивают должной эффективности системы занятости, но являются своего рода промежуточными этапами на пути к ее достижению.  
Для модели занятости с ограниченными ресурсами, когда предприятия полностью поглощают потенциальные резервы рабочей силы, уровень занятости является относительно стабильным, несмотря на возможность кратковременных колебаний. Работающие по найму не испытывают конкуренции со стороны незанятых, так как безработица в данной модели характеризуется естественным уровнем. Ресурсным ограничением на рынке труда выступает дефицит рабочей силы. Ограниченное предложение услуг труда порождает феномен скрытой безработицы на микроуровне, что ведет к монополизму продавцов услуг труда по отношению к работодателям, ослаблению производственной и трудовой дисциплины, нарушению социальной справедливости в распределении доходов и др. В долгосрочной перспективе такая модель увеличивает дефицит рабочей силы, негативно сказывающийся на положении не только отдельных предприятий и организаций, но и общества в целом. Для модели занятости с ограниченным спросом характерно преобладание предложения услуг труда над спросом. Значительная доля резерва ресурсов труда в сфере занятости порождает "рынок покупателя услуг труда", что ставит наемных работников в жесткую зависимость от работодателей вследствие ограниченности выбора рабочих мест и признания факта, что заработная плата в переходной экономике является основным источником дохода. Наличие двух переходных моделей указывает на различные институциональные конструкции сферы занятости. В одном случае они определяются действием патерналистских механизмов, в другом - рыночных институтов распределения рабочей силы. Принимая во внимание социальную ориентированность российской рыночной экономики, трансформации в системе занятости будут определяться механизмами не только рынка, но и госрегулирования. Последние должны учитывать качественные отличия в сознании и трудовом поведении наемных работников и работодателей в двух различных переходных моделях занятости.