Экологические права и обязанности граждан

Закон об охране окружающей среды дает определение «благоприятной окружающей среды» в узком смысле, понимая под ней такую окружающую среду, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. Ранее действовавший Закон об охране окружающей природной среды 1991 г., равно как и ряд действующих федеральных законов, используют термин «окружающая природная среда».

Таким образом, долгое время  была не ясна разница между этими  терминами. Существует два подхода  к проблеме соотношения указанных  понятий.

С одной стороны, понятия  «окружающая среда» и «окружающая  при родная среда» можно считать  идентичными. С другой стороны, понятие «окружающая природная среда» имеет более узкий характер, чем понятие «окружающая среда», поскольку последняя включает в себя не только природную составляющую той среды, в которой мы живем, но и бытовую и производственную сферу, в которых и проходит большая часть жизни человека. Последнюю позицию разделяет и Закон об охране окружающей среды, в преамбуле которого отмечается, что закон регулирует отношения, связанные «с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды ... ».

Под «благоприятной окружающей средой» в широком смысле следует  понимать такое состояние среды  обитания человека, которое соответствует  нормативам, касающимся ее чистоты, ресурсоемкости, экологической устойчивости, видового разнообразия, способности удовлетворять потребности граждан в отдыхе, туризме, лечении, а также включать в себя эталонные участки природы, не тронутой человеческой жизнедеятельностью. Данное право включает в себя возможность граждан пользоваться дарами природы (право общего природопользования), но исключает отношения собственности на природные объекты и возможности коммерческого их использования (право специального природопользования).

Такое понимание «благоприятной окружающей среды» прямо вытекает из положений Закона об особо охраняемых природных территориях.

Учитывая взаимосвязь  и взаимообусловленность прав и  обязанностей, следует отметить вытекающие из п. 1 и п. 2 ст. 11 Закона об охране окружающей среды обязанности органов публичной  власти, необходимые для реализации права граждан на благоприятную окружающую среду. В числе таких обязанностей органов власти следует выделить разработку природоохранных нормативов; привлечение виновных в нарушении экологических предписаний к юридической ответственности; финансирование из бюджетов всех уровней экологических мероприятий и программ; обязанность соответствующих должностных лиц предоставлять экологическую информацию; учитывать экологические требования в ходе территориального планирования и градостроительного зонирования территорий; про водить государственный экологический контроль; государственную экологическую и иные экспертизы и т.д.

Из Конституции и  экологического законодательства следует  ряд конкретных правомочий граждан  в области охраны окружающей среды. По логике законодателя, использование указанных правомочий гражданами Российской Федерации позволит им реализовать свое конституционное право на благоприятную окружающую среду.

Все правомочия граждан  могут быть классифицированы в две  большие группы по критерию способа  защиты: самозащита своих экологических прав и защита с помощью государственных институтов. В первую группу входят правомочия граждан по проведению демонстраций, пикетирования и иных подобных мероприятий, а во вторую группу - обращения в органы государственной власти с заявлениями, жалобами, предложениями, исками и т.д.

В их числе следует  особо выделить следующие:

1. Право на создание общественных объединений, фондов и иных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды.

Порядок создания таких некоммерческих объединений предусмотрен в ГК и иных федеральных законах. Так, порядок создания общественных объединений указан в Федеральном законе от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях».

Все юридические лица, включая некоммерческие экологические объединения, приобретают предусмотренные законодательством права и обязанности с момента их государственной регистрации.

Деятельность общественных объединений является важным элементом  гражданского общества, формой его  контроля за эффективностью работы государственного аппарата. В развитых странах мира общественные экологические объединения являются внушительной политической силой, побеждая на выборах и получая значительное количество мест в представительных органах государственной власти и органах местного самоуправления. Под влиянием неправительственных экологических организаций происходит экологизация ряда других международных и государственных институтов, а также общественных структур (церковь, средства массовой информации, профсоюзы, политические партии, другие общественные организации, рядовые граждане). И. В. Башурова отмечает, что повсеместно наблюдается политизация экологических движений, приобретая глобальный характер и определяя глобальную тенденцию развития мирового экологического движения³.

2. Граждане вправе принимать участие в собраниях, митингах, пикетах, шествиях и демонстрациях, референдумах и иных не противоречащих законодательству акциях по охране окружающей среды.

Данная норма конкретизирует предоставленную ст. 31 Конституции гражданам возможность собираться мирно без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. При осуществлении данного права не допускается нарушение прав и свобод других лиц, а также использование этого права для насильственного изменения конституционного строя, разжигания расовой, национальной, классовой, религиозной ненависти, для пропаганды насилия и войны. В Российской Федерации действует уведомительный порядок реализации права на проведение публичных мероприятий, Т.е. для их проведения не требуется специального разрешения властей.

Вопросы организации  данных мероприятий детально урегулированы  Федеральным законом от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».

Проводившиеся в форме демонстраций, пикетов и митингов протесты против строительства различных хозяйственных объектов конца 1980-х - начала 1990-х гг. сменились на сегодняшний день практически полной апатией населения к подобным формам протеста.

Более востребованной формой защиты гражданами своих экологических прав в настоящий момент является их участие в проведении референдумов по экологическим вопросам. Согласно ч. 3 СТ. 3 Конституции, высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Право на участие в референдуме предусмотрено также Ч. 2 СТ. 32 Конституции. Референдумы могут быть трех уровней - федеральные, региональные (субъекта РФ) и местные.

В соответствии со ст. 1 Федерального конституционного закона от 28.06.2004 № 5-ФКЗ  «О референдуме в Российской Федерации» референдум РФ - это всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения. Одним из таких вопросов государственного значения вполне может быть и охрана окружающей среды.

С 1997 г. резко возросло число таких референдумов, расширился региональный охват и тематика вопросов, выносящихся на них, что свидетельствует  о росте гражданской активности населения. В последние десятилетия  в Российской Федерации неоднократно предпринимались попытки провести референдумы по объектам, затрагивающим экологические интересы населения⁴.

Во многом возможность  и результативность их проведения была обусловлена позицией соответствующих  органов публичной власти. В этом смысле примечательны референдумы по поводу строительства морского порта в г. Геленджик (1998 и 2000 гг.); референдум в Калининградской области по поводу строительства нефтеперевалочных баз (2005 г.); референдум по поводу строительства Сосновоборского алюминиевого завода в Кингесепском районе (2004 г.)⁵.

Из числа референдумов, получивших наибольший общественный резонанс, следует выделить проходивший в  начале 2001 г. в ряде субъектов РФ сбор подписей для проведения референдума  по вопросу о возможности ввоза  в Россию отработавших ядерных материалов и ядерного топлива зарубежных АЭС в целях захоронения и переработки на территории РФ (в первом чтении Государственной думой в декабре 2000 г. был принят закон, которым такая возможность допускалась). Однако данная инициатива общественности по ряду причин не была реализована, а вступивший в силу Закон об охране окружающей среды урегулировал данную процедуру и закрыл дискуссию.

Как показывает практика, проведение референдума даже с положительным  для инициаторов - общественных экологических объединений и граждан - результатом еще не создает само по себе необходимых гарантий от нарушения экологических прав граждан. Так, в г. Калуге был проведен референдум по вопросу строительства второй атомной станции. Отрицательный результат референдума был обжалован Минатомом России в Верховный Суд РФ, который согласился с его доводами о необходимости строительства этой станции.

Следует обратить внимание на следующее обстоятельство. В большинстве  случаев граждане и их объединения  пытаются проводить региональные и местные референдумы по вопросам в сфере атомной энергетики (например, по запрету строительства АЭС). Такие действия прямо противоречат правовым нормам.

В ст. 12 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях  избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определяется, что на референдум субъекта РФ или местный референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся соответственно в ведении субъекта РФ или органа местного самоуправления. Статья 71 Конституции указывает, что федеральные энергетические системы и ядерная энергетика находятся в ведении Российской Федерации.

Таким образом, вопросы  атомной энергетики не находятся  в ведении субъектов РФ или  совместном ведении Российской Федерации  и субъектов РФ.

Значительно более редкими  являются попытки проведения референдумов по охране уникальных, экологически ценных территорий или другим вопросам природопользования.

3. Право граждан требовать от органов государственной власти, местного самоуправления, иных организаций предоставления своевременной, полной и достоверной экологической информации.

Оно закрепляется в п. 2 СТ. 11 Закона об охране окружающей среды. Это положение является конкретизацией одного из основных принципов охраны окружающей среды. Статья 2 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» понимает под информацией «сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления».

Проблемам, возникающим  при получении, использовании, защите информации, уделяется внимание в рамках практически всех отраслей российского права.

Так, Ч. 2 СТ. 24 Конституции  предусматривает обязанность органов  государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц  обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Данное положение корреспондирует и с Ч. 4 СТ. 29 Конституции, согласно которой каждый имеет право свободно искать и получать необходимую для него информацию (в том числе в сфере экологии).

Под экологической информацией  понимается любая информация о состоянии  вод, атмосферы, почвы, живых организмов и экосистем и их изменениях, о  деятельности, факторах и мерах, которые  оказывают или могут оказать  воздействие на них, а также о запланированной или осуществляемой деятельности по использованию природных ресурсов и последствиях этого для окружающей среды, включая данные, необходимые для оценки этих последствий для окружающей среды и населения, а, кроме того, о мерах, направленных на охрану и рациональное использование окружающей среды⁶.

Указанной информацией располагают, в первую очередь, специально уполномоченные органы государства в области  охраны окружающей среды. Такую информацию о состоянии окружающей среды они получают посредством мониторинга (наблюдения за качественным состоянием окружающей среды). Однако если речь идет о размере и характере вредного воздействия хозяйствующего субъекта, то по запросу общественного экологического объединения соответствующую информацию обязан предоставить его руководитель.

Но, несмотря на закрепление права  граждан и их объединений на получение  экологической информации в Конституции  и федеральных законах, а также  наличии утверждаемых Правительством РФ положений о специально уполномоченных федеральных органах в области охраны окружающей среды, которым вменяется в обязанность предоставлять гражданам экологическую информацию, получение последней до сих пор связано с большими проблемами⁷.

Одной из них являл ось отсутствие механизма реализации данного права. Подзаконными актами не был установлен порядок предоставления информации: какие должностные лица, в каком объеме, в какие сроки должны ее предоставлять. В качестве шага к решению данной проблемы можно рассматривать создание в Минприроды России (в том числе в территориальных структурах) общественных приемных, одной из задач которых является обеспечение работы с общественностью и обращениями граждан по вопросам, относящимся к сфере деятельности Минприроды России, а также организация личного приема граждан руководством Минприроды России⁸.

Также возникают сложности  с привлечением к ответственности  должностных лиц, виновных в непредставлении  экологической информации, несмотря на наличие соответствующего состава правонарушения. Так, ст. 8.5 «Сокрытие или искажение экологической информации» КоАП предусматривает административную ответственность за сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения или иного вредного воздействия на них, о радиационной обстановке, а также искажение сведений о состоянии земель, водных и других объектов окружающей природной среды лицами, обязанными сообщать такую информацию. В определении объективной стороны состава указанного правонарушения четкую правовую регламентацию имеют только категории «своевременная» и «достоверная» информация.