Экологический контроль

Введение

Проблема рационального использования  и охраны земельных ресурсов является и в охране окружающей среды, да и  в землеустройстве и кадастре недвижимости одной из актуальнейших, так как связана с производством  продуктов питания человека с  использованием одного из ценнейших  даров природы - почвы, ее плодородия.

Земля - универсальный природный  ресурс, так как используется во всех отраслях хозяйства. Кроме того, земля - это «арена» жизни людей  и место размещения всей наземной природы нашей планеты. Поэтому  по своему значению она может рассматриваться  как:

Территория жизни людей, размещения их хозяйства и систем расселения. В этом качестве она исчерпаема, т.к. имеет конечные (ограниченные сушей) размеры и невозобновима.

Средство производства в сельском, лесном, промысловом хозяйствах. В  этом качестве земля возобновима, т.к. может сохранять и даже увеличивать (при рациональном хозяйстве) свою продуктивность, но и исчерпаема и невозобновима, т.к. её плодородие может быть разрушено неумерной эксплуатацией.

Место размещения природных ландшафтов, массивов нетронутой природы, популяцией диких животных и растений. В этом качестве земля исчерпаема, т.к. её слабо освоенные пространства под влиянием человека сокращаются и невозобновима, поскольку ей дикая природа может быть разрушена человеком, и утратить свою способность к самосохранению и саморазвитию.

Поэтому разумное сочетание разных видов землепользования - одна из главных  проблем рационализации этой сферы  природопользования и сохранения земель как возобновимого ресурса.

Россия относится к числу  стран с высокой землеобеспеченностью: как самое большое по площади государство мира (17,1 млн. кв. км.) со слабым заселением (8,7 чел./кв. км.) она по обеспеченности землёй - более 10 га/чел. - уступает лишь самым слабозаселённым странам - Австралии и Канаде. Она располагает самым крупным в мире массивом продуктивных земель. В их числе лесные земли, третьим по величине массивом пахотных и кормовых угодий, более 10 млн. кв. км пригодны для организации охотничьего промысла.

Каждый гражданин имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды; в свою очередь, он обязан охранять природу и окружающую среду, принимать участие в ее охране.

Экологический контроль - одно из наиболее применяемых организационно-правовых средств управления в деятельности органов исполнительной власти, призванных осуществлять охрану окружающей среды, обеспечивать рациональное использование  природных ресурсов и предупреждать  негативное воздействие на окружающую среду, содействовать сохранению равновесия и чистоты в существующих экосистемах, влиять на формирование в стране экологической  политики.

Экологический контроль — это комплекс мероприятий, включающих в себя наблюдение за состоянием окружающей природной среды, информирование населения  о состоянии и факторах, влияющих на природную среду, проверку соблюдения экологического законодательства природопользователями и привлечение виновных лиц к административной ответственности. 
В зависимости от субъектного состава отношений в сфере экологического контроля выделяют следующие виды экологического контроля: 
1) государственный экологический контроль; 
2) производственный экологический контроль; 
3) Ведомственный экологический контроль; 
4) общественный экологический контроль. 
Государственный экологический контроль осуществляется: а) от имени государства; б) специально уполномоченными на то органами и должностными лицами; в) носит вне- и надведомственный характер; г) представляет собой одну из функций государственного экологического управления; д) сопряжен с применением в необходимых случаях мер административного принуждения (приостановление деятельности, лишение права природопользования, штраф и т. п.). В литературе указывается на существование нескольких видов государственного экологического контроля: в зависимости от стадии контролируемой деятельности - предупредительного и текущего; по Критерию субъекта контроля - общего и специального. Так, общий экологический контроль осуществляют Президент РФ, Правительство РФ и иные субъекты, наделенные общей компетенцией. Специальный же проводится органами, уполномоченными в области охраны окружающей среды, и их должностными лицами. Права и обязанности последних детально урегулированы экологическим и административным законодательством. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» ввел запрет на совмещение функций государственного экологического контроля и функций хозяйственного использования природных ресурсов (ч. 5 ст. 65). 
Производственный экологический контроль ограничен рамками конкретного хозяйствующего субъекта, предприятия, организации и осуществляется либо его руководителем, либо руководителями отдельных служб (главным инженером, главным технологом и т. п.), либо специально организованными экологическими службами (отделами) на основании предоставленных им прав и обязанностей нормативным актом либо специальным приказом, уполномочием. Формы и виды контрольных структур предприятия зависят от его организационно-правовой формы. Производственный экологический контроль включает проверку выполнения планов по охране окружающей среды, в том числе предусматривающих совершенствование технологий и улучшение качества продукции, соблюдение экологических правил, стандартов и нормативов производственной деятельности, строительства природоохранных объектов, проведения работ по рекультивации нарушенных земель, устранение иных негативных последствий производственной деятельности. 
Ведомственный экологический контроль производится центральными органами управления по отношению к подчиненным им структурным образованиям и организациям, учреждениям, предприятиям в рамках конкретной отрасли. Министерство природных ресурсов осуществляет ведомственный контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных агентств и службы, но не вправе осуществлять функции государственного контроля и надзора, государственный - в области охраны окружающей среды, использования лесов, недр, вод и т. п. в отношении всех иных субъектов хозяйственной и управленческой деятельности возложен на Федеральные службы по надзору в сфере природопользования и по экологическому, технологическому и атомному надзору. 
Общественный экологический контроль в последние годы получил широкое развитие как в РФ, так и в других странах. Этот важный правовой 
институт основывается на многих международных экологических документах, предусматривающих участие общественности в принятии решений, способных повлиять на состояние окружающей среды, уменьшить экологические риски и угрозу наступления экологического вреда. Данные документы, кроме того, регулируют доступ граждан и их объединений к экологической информации. 
По законодательству РФ общественный экологический контроль может осуществляться в различных формах: а) общественные слушания; б) референдумы; в) общественная экологическая экспертиза; г) обращения в средства массовой информации; д) направление жалоб, заявлений, исков в правоохранительные органы и суды. 
По первому основанию формы контроля классифицированы на две группы: 
1) превентивный экологический контроль; 
2) инспекционный экологический контроль. 
Превентивный контроль, направленный на предупреждение экологических правонарушений, включает такие мероприятия, как экологический мониторинг, оценка воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной деятельности, экологическая экспертиза. 
Инспекционный контроль состоит в проведении проверок соблюдения экологического законодательства природопользователями и привлечении виновных в совершении правонарушений лиц к юридической ответственности. 
По второму критерию формы контроля также делятся на две группы — информационные и юрисдикционные формы. 
К информационным формам контроля относятся экологический мониторинг, государственный учет, экологическая и радиационно-гигиеническая паспортизация предприятий и территорийПравовое значение данных мероприятий состоит в накоплении информационных ресурсов, необходимых для осуществления юрисдикционных форм контроля. 
К юрисдикционным относятся такие формы контроля, как оценка воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности, государственная экологическая экспертиза, декларирование безопасности промышленных объектов, применение административной ответственности, постановка вопроса о привлечении к уголовной ответственности, возмещении экологического вреда или применении мер общественного воздействия. 
Юрисдикционное значение данных мер состоит в принятии по результатам их осуществления правовых актов, порождающих либо прекращающих права и (или) обязанности участников экологических правоотношений. 
Так, утверждение экологического обоснования по результатам оценки воздействия является основанием для принятия документов на государственную экологическую экспертизу. Положительное заключение государственной экологической экспертизы является основанием для начала финансирования и санкционирования проекта намечаемой деятельности. Представление декларации промышленной безопасности, на которую получено положительное заключением государственной экологической экспертизы, является основанием для выдачи лицензии на данный вид деятельности и заключения договора обязательного страхования риска гражданско-правовой ответственности за причинение вреда. 
Именно путем экологического контроля достигаются следующие задачи: выявление нарушений экологического законодательства; пресечение экологических правонарушений; обеспечение доказательственной базы для последующего расследования и наказания виновных; поддержание законности и правопорядка; предотвращение нарушений экологических требований и наступления экологического вреда. 
Экологический контроль проводится наряду с иными формами (видами) контроля и надзора органами санитарного, радиационного, строительного и других видов контроля. Иногда это приводит к дублированию и столкновению ведомственных интересов.

Эффективность ОЭК выражается не только в профилактике правонарушений, устранения их последствий, но и в  вопросах ответственности за содеянное против природы и человека. Неотвратимость наказания за экологические преступления или иные нарушения - пока еще недостижимая мечта, но исполнение этой мечты приближает контроль НПО за применением в полном объеме всех законных видов ответственности за нарушения в этой сфере.

Напомним, что, в соответствии с действующими федеральными законами, в области ООС применяется  дисциплинарная, уголовная, административная и материальная виды ответственности. Но к этому можно добавить еще  и моральную ответственность  за соблюдение интересов настоящего и будущих поколений людей. Именно этот вид ответственности является исключительной прерогативой НПО и  применение такой «санкции» к  нарушителям зачастую действует  значительно эффективнее, чем наложение  штрафа или выговор в приказе.

К примеру, ежегодное признание  «Черным человеком года», применяемое  Российским экологическим Союзом, Ассоциацией  «Росэкопресс», редакцией газеты «Зеленый мир», конкретных должностных лиц природоохранных органов, научных учреждений, органов власти, несомненно приводит к снижению их имиджа и уровня деловой репутации, к корректировке их политики в сторону государственных и общественных интересов.

Следуя этому примеру, Общественный экологический Совет  Республики Башкортостан (18 организаций) 15 апреля 2005 г. признал победителями конкурса «Антиобщественных действий против природы и человека» трех природоохранных чиновников за несоблюдение экологических прав граждан, противодействие  экологическому предпринимательству  и некомпетентность, что привело  к вполне определенным положительным  результатам.

Практика же привлечения  к уголовной ответственности  носит достаточно либеральный характер, поскольку общественное мнение и  государство считают этот вид  преступлений недостаточно опасным  для общества. Следуя этому тезису, ответственность в законодательстве за экологические преступления все  более смягчается, а привлеченных к такой ответственности все меньше. Так, за 2003-2004 годы Башкирская межрайонная природоохранная прокуратура не довела до суда ни одного дела по возмещению экологического ущерба и привлечению к уголовной ответственности за загрязнение окружающей среды. Этому способствует и неадекватность или отсутствие методик подсчета ущерба окружающей среде.

Каковы возможности общественности в этом плане? Они в общем-то сводятся к тому, чтобы проконтролировать возбуждение уголовного дела органами внутренних дел или прокуратурой по переданным туда материалам, содержащим признаки уголовного деяния. В течение 3-х дней орган дознания, следователь, прокурор должен принять решения по материалам (ст.144 УПК РФ) и сообщить НПО, направившей материалы, решение о возбуждении или об отказе от возбуждения уголовного дела. При этом отказ может быть обжалован вышестоящему должностному лице или органу. При этом совсем нелишне будет осветить сам факт правонарушения в прессе, что затруднит манипулирование законом со стороны правоохранительных органов. Кстати, такое манипулирование полномочиями возможно не только в отношении смягчения наказаний для лиц, нарушивших закон, но и закон порой применяется как дубина для экологической деятельности, которая ведется достаточно независимыми предпринимательскими структурами.

Административная ответственность  за экологические правонарушения предусмотрена  главой 7 КоАП РФ. При этом к такому виду ответственности могут привлекаться как граждане и должностные лица, так и лица юридические. Но полномочия по рассмотрению административных дел  поделены между различными государственными органами по конкретным статьям.

Как уже отмечено выше, представители  общественности не вправе составлять протокол об административном правонарушении, но должны быть внесены в него в  качестве свидетелей, а значит - будут  иметь процессуальную возможность  участвовать при рассмотрении дела и вынесении постановления о  привлечении виновных лиц к ответственности. Мнение общественных инспекторов о  степени ответственности правонарушителей должно быть учтено должностным лицом, рассматривающим данное дело.

Вопросы привлечения к  материальным видам ответственности  входят в компетенцию природоохранных  органов и прокуратуры, которые  могут заявлять иски в арбитражный  суд о возмещении ущерба окружающей среде, нанесенного неправомерными действиями юридических лиц. Этот вид  может применяться и вместе с  иными видами ответственности. Допустим, гражданин, срубивший в центре города несколько ценных деревьев, будет  привлечен к уголовной ответственности  и обязан будет возместить государству  нанесенный ущерб. При этом виновное лицо может быть обязанным загладить  причиненный вред в натуре.

К материальному виду ответственности  можно отнести и временный  запрет или административное приостановление  деятельности, причем первое применяется  должностным лицом, составившим  протокол об экологическом правонарушении,

а второе - в компетенции  суда. При этом, естественно, субъект  правонарушения терпит убытки. НПО  или гражданин могут также  заявить иск о прекращении  экологически вредной деятельности, но эту «вредность» истцам придется доказывать. Следует отметить, что  процедура временного запрета сводится лишь к оформлению документов государственным  инспектором, что не исключает продолжения  этой деятельности в нарушение запрета. Тогда как административное приостановление  деятельности производится в течение 5 дней после запрета по решению  суда уже судебным исполнителем с  опечатыванием помещений, агрегатов, сооружений и иными практическими  действиями. Кстати, аналогичная процедура  может быть применена судом при  использовании такой меры как  прекращение экологически вредной  деятельности.

ФЗ «Об охране окружающей среды» в ст.3 к основным принципам  охраны окружающей среды относит  платность природопользования и  возмещение вреда окружающей среде, причем разделяя эти понятия. Статья 14 этого же закона одним из методов  экономического регулирования в  области ООС называет возмещение в установленном порядке вреда  окружающей среде. Статьи 77 и 78 обязывают возмещать вред окружающей среде (включая изъятие компонентов ОС) в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда ОС, а при их отсутствии - исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния ОС в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. При этом пункт 2 статьи 78 предусматривает возможность возмещения ущерба посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния ОС за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ, тем самым начисто отрицая возмещение государству упомянутой в статье 77 упущенной выгоды. Законодатель игнорирует тот факт, что нарушение равновесия в природной среде не может быть компенсировано никакими восстановительными работами и что, помимо восстановительных работ, требуется еще и возмещение вреда окружающей среде.

 
Источники права. Это в первую очередь  Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., устанавливающий  общие начала экологического контроля и круг его субъектов и виды; соответствующие разделы (главы) специальных экологических законов, посвященные как контролю и надзору, так и правам и обязанностям должностных лиц; многочисленные постановления Правительства РФ, утвердившие положения о порядке проведения государственными органами управления государственного контроля в той или иной сфере, например за использованием и охраной водных объектов (от 16 июня 1997 г.), а также Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю от 29 октября 2002 г. (СЗ РФ. 2002. № 44. Ст. 4390); приказы природоохранительных ведомств, детально регламентирующие методы ведения экологического контроля в отношении того или иного объекта.

В соответствии с  Постановлением Правительства РФ от 27.01.2009г. № 53 составной частью государственного экологического контроля является государственный  земельный контроль.

1. ОБЗОР НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО  ОБЕСПЕЧЕНИЯ КОНТОРОЛЯ И ОХРАНЫ  ЗЕМЕЛЬ

.1 Конституция Российской  Федерации

Статья 9 Конституции Российской Федерации  гласит следующее.

Земля и другие природные ресурсы  используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и  деятельности народов, проживающих  на соответствующей территории.

Земля и другие природные ресурсы  могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

В соответствии со статьей 36 Конституции  Российской Федерации граждане и  их объединения вправе иметь в  частной собственности землю.

Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами  осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Условия и порядок пользования  землей определяются на основе федерального закона [1].

1.2 Земельный кодекс Российской  Федерации

В соответствии со статьей 12 Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ) земля в Российской Федерации  охраняется как основа жизни и  деятельности народов, проживающих  на соответствующей территории.

Использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности  земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления  хозяйственной и иных видов деятельности.

Целями охраны земель являются:

предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной  деятельности;