Правотворча діяльність органів державної влади УНР у лісової сфері

УДК 340.15:349.6                                                  

Кіндюк  Б. В.

 

д. ю. н., профессор кафедри

Маріупольського державного університету

 

ПРАВОТВОРЧА ДІЯЛЬНІСТЬ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ УНР У ЛІСОВОЇ СФЕРІ

 

Б. В. Киндюк. Правотворча діяльність органів державної влади УНР у лісовій сфері

У статті розглядається  малодосліджений період правотворчої діяльності в лісовій сфері уряду  УНР і, зокрема, Лісового департаменту УНР. Виділено два етапи її розвитку: підготовчий та офіційної роботи. Виконано аналіз нормативних актів, прийнятих у зазначеній сфері, а також проведена аналогія між актами, виданими органами влади УНР й більшовицькими урядами УРСР та РССФР.

Ключові слова: Лісовий Департамент, Українська Народна Республіка, правотворча діяльність, правова охорона лісів.

 

Б. В. Киндюк. Правотворческая деятельность органов государственной власти УНР в лесной сфере

В статье рассматривается малоисследованный период правотворческой деятельности в лесной сфере правительства УНР и, в частности, Лесного департамента УНР. Выделены два этапа её развития: подготовительный и официальной работы. Выполнен анализ нормативных актов, принятых в указанной сфере, а также проведена аналогия между актами, изданными органами власти УНР и большевистскими правительствами УССР и РССФР.

Ключевые  слова: Лесной Департамент, Украинская Народная Республика, правотворческая деятельность, правовая охрана лесов.

 

B. V. Kindiuk. Lawmaking activities of public authorities in Ukrainian People Republic in the forest area

In the article the scantily explored period of law-making activities in the field of forest area by UPR government and, in particular, the Forest Department of the UPR, was investigated. Two stages of its development were defined: the preparatory and formal work. The analysis of the regulations, taken in this area, as well as the analogy between the acts issued by the authorities of the UPR and the Bolshevik government of the USSR and RSSFR, were given

Keywords: Forest Department, Ukrainian People's Republic, the lawmaking activities, legal protection of forests.

 

Актуальність  теми дослідження зумовлена двома причинами. По-перше, критичний стан українських лісів вимагає вдосконалення механізму застосування чинного законодавства, і в цьому плані використання вітчизняного історико-правового досвіду може стати у нагоді. По-друге, історичний досвід правового регулювання лісівництва в УНР є малодослідженою темою, а питання, пов'язані з регулюванням лісових правовідносин, що складаються у процесі управління лісовою галуззю, являють собою прогалини в юридичній науц.

Аналіз публікацій відрізняється складністю проведення з причини того, що понад 70 років усі матеріали, пов'язані з періодом УНР, перебували під забороною. Сьогодні ж існують широкі перспективи освоєння цього пласту у вітчизняній історико-правовій науці.

Фрагментарно розглядувані питання порушувалися у працях О. В. Тимощука, О. І. Логвиненко, О. П. Басун, П. Г. Вакулюка, С. А. Генсирука, О. І. Фурдичка, наукових розвідках українських учених, які працювали в еміграції – М. Ю. Шаповала, Б. Г. Іваницького. У цілому наявні матеріали носять розрізнений характер і потребують систематизації.

Метою роботи є  дослідження організаційно-правових засад діяльності органів державної влади УНР у лісовій сфері.

Виклад матеріалів дослідження слід розпочати з аналізу причин прийняття урядом УНР нормативно-правових актів, що регламентували діяльність органів управління лісовою галуззю. Складна суспільно-політична обстановка, військові дії перервали роботу органів державної влади УНР і звели нанівець багато з означених заходів. Аналіз правотворчої діяльності Лісового Департаменту УНР на підставі архівних документів дозволяє виділити два етапи її розвитку. Перший – підготовчий, що тривав з березня по жовтень 1917 р. Другий – етап офіційної роботи з грудня 1917 по початок 1921 рр. (переривався з 29 квітня по грудень 1918 р., коли влада перейшла до гетьмана П. Скоропадського).

 

Підготовчий етап

Лютнева революція 1917 р., створення Центральної Ради започаткували демократичні перетворення в Україні, в тому числі сприяли появі значного числа громадських організацій, що опікувалися станом лісів. Під їх керівництвом проводились з'їзди та інші збори, предметом обговорення яких були проблеми, пов’язані з цим природним ресурсом. Так 1 липня 1917 р. в Києві було створено Крайове Лісове Товариство (далі – КЛТ), головою якого обрано М. Ю. Шаповала, заступником – Б. Г. Іваницького, членами – О. І. Макаренка, К. Д. Павлюка, О. К. Мицюка [1, с. 4]. До завдань цієї організації належали: збирання пропозицій щодо правильної організації лісів, обліку їх площ, визначення шляхів ефективізації роботи лісової галузі, популяризації лісівничої науки.

З метою практичного  вирішення цих питань, КЛТ було організувано декілька з'їздів лісівників. Перший з них відбувся 16 липня 1917 р. в Києві – З'їзд працівників лісового господарства Київської та Подільської губерній. До моменту проведення цього форуму, Центральна Рада 28 червня 1917 р. створила орган виконавчої влади – Генеральний секретаріат. Ця обставина дозволила лісівникам звернутися до нього з цілою низкою пропозицій щодо вдосконалення правової охорони лісів.

Другим заходом, організованим КЛТ, стало проведення Першого українського З'їзду лісничих, лісових техніків, практиків та любителів природи [8, с. 2]. Програма з'їзду включала обговорення важливих для галузі восьми питань: організація роботи Лісового Крайова Товариства, ведення статистики лісів на Україні, вирішення проблем лісової справи, у зв'язку з проведенням аграрної реформи, розробка державної лісової політики, організація вищої та середньої освіти, створення органів лісоуправління на місцях.

 

Етап офіційної роботи

Початком цього  етапу стало створення в жовтні 1917 р. Лісового Департаменту УНР і  призначення його першим керівником Б. Г. Іваницького.

Діяльність  Лісового Департаменту УНР перебувала в тісному зв'язку із загальним напрямом розвитку законодавства Республіки. Так 1 листопада 1917 р. Генеральний Секретаріат Справ Земельних опублікував відозву «Про зносини всіх урядових і громадських інституцій, що підлягали Російському Міністерству Хліборобства» [6, с. 98]. У документі містився пункт, за яким з моменту проголошення Третього Універсалу будь-які безпосередні зносини українських урядів, громадських інстанцій з російськими міністерствами мали припинитися. Таким чином, установи та організації, розташовані на території України, до відання яких належали сільське господарство, лісоуправління та суміжні з ними галузі, зобов'язувалися з усіх питань своєї діяльності звертатися до Генерального Секретаріату Справ Земельних. На підставі цього документа Лісовий Департамент УНР розпочав приймати під свою юрисдикцію землі лісового фонду, розташовані та території республіки.

Наступним кроком у процесі  організації роботи в сфері сільського господарства та природокористування стало видання 27 листопада 1917 р. листа Генерального Секретаріату Справ Земельних «До всіх губерніальних, повітових Народних (Земських) управ, сільськогосподарських товариств та кооперативних організацій України» [6, с. 99], в якому містився заклик до спільної праці з новою українською владою. Передбачалося створення при сільськогосподарському відділі Секретаріату "Бюро праці" для агрономів, лісівніків та інших фахівців. Запроваджувалася спеціальна анкета (програма), які місцеві структури мали надсилати до Секретаріату з метою налагодження практичної роботи в країні. Так, анкета про діяльність земельних комітетів в Україні за 1917 р. складалася з 10 аркушів й містила 28 питань організаційно-наукового характеру щодо земельних угідь, лісів, луків [6, c.99]. На підставі цього документа Лісовий Департамент видав циркуляр від 10 квітня 1918 р. № 1006, згідно з яким усі повітові комітети повинні були збирати та повідомляти дані про ліси, розташовані на території їх відання, і зазначити обсяги щорічних рубок.

З метою збереження кадрів і цінних фахівців Генеральний Секретаріат УНР 19 грудня 1917 р. прийняв Постанову "Про службовців колишніх економій» [6, с. 103]. Документ закликав всіх "інтелігентних працівніків" у сфері сільського виробництва та інших галузях працювати на користь українського народу. Зазначена постанова мала важливе значення для лісової галузі, позаяк до революції майже 70 % українських лісів перебували у приватній власності, і в цій сфері працювало чимало кваліфікованих фахівців.

14 січня 1917 р. Рада при  Міністерстві земельних справ затвердила структуру лісового відомства, яка складалася з восьми департаментів та відділів (рис. 1). В основу структури Лісового Департаменту була покладена схема, запропонована М. Ю. Шаповалом в 1917 р. [8, с. 32].

 

 

 

 

 

 

 

 

Рис. 1. Схема організаційної структури Лісового Департамену УНР

 

Місцезнаходженням Лісового Департаменту стало виділене, за рішенням Генерального Секретаріату УНР, Міністерству земельних справ, колишня будівля Всеросійського Земського Союзу, розташована в м. Києві за адресою: вул. Володимирська, 19.

Згідно з діючою в УНР схемою управління державними структурами, усі заходи проводилися Лісовим Департаментом і підлягали обов'язковому розгляду на засіданнях Ради Міністерства земельних справ.

Так, 21 березня 1918 р. відбулося засідання Ради під керівництвом Міністра земельних справ М. М. Ковалевського, у присутності Є. П. Архипенка, М. Ю. Шаповала, Б. Г. Іваницького. На цьому засіданні заслуховувався звіт про роботу Лісового Департаменту УНР і обговорювались шляхи розвитку лісової галузі. Реальна ситуація з українськими лісами на той час набула катастрофічного і некерованого характеру. Складнощі громадянської війни, повоєнна розруха, зупинення роботи підприємств і транспорту призвели до різкого зростання екологічного навантаження на ліси. З причини припинення роботи лісової охорони неконтрольовані рубки стали повсюдним явищем.

Як вказує Б. Г. Іваницький, селяни рубали ліс, продавали його у міста, обмінювали на горілку, ніхто не шкодував молодих посадок і насаджень [3, с. 38]. Така ситуація звісно не влаштовувала керівництво країни, і 12 квітня 1918 р. Міністерство Земельних Справ та Лісовий Департамент УНР видали спільний наказ «Про охорону лісів». Документ складався з преамбули та п'яти пунктів. У вступній частині перед земельними комітетами на місцях ставилося завдання щодо захисту лісів від рубок, охорони майна Лісового Департаменту. Обсяги рубок рекомендувалося проводити у межах наявних або складених планів. У тих випадках, коли такі плани були відсутні, вони мали затверджуватися згідно з дореволюційними "Правилами для складання спрощених планів господарства", затверджених Міністерством Землегосподарства і Державного Майна Російської імперії від 20 липня 1903 р.

Враховуючи  ту обставину, що документ приймався  навесні 1918 р. усім лісникам рекомендувалося звернути увагу на необхідність захисту лісів від пожеж, викорчовувань, випасу худоби. З огляду на це, п. 1 Наказу покладав на місцеві органи обов’язок з розробки заходів щодо захисту лісів і залучення населення до гасіння лісових пожеж. Пункт 2 цього акта встановлював заборону на випасання худоби в молодих лісах, місцях вирубок, на піщаних грунтах, захисних ділянках. Згідно з п. 3 заборонялися розкорчовування лісів під сільськогосподарські угіддя. На проведення таких робіт, як зазначалося у п. 4, була потрібний дозвіл Міністерства Земельних Справ УНР, за отриманням якого до Міністерства звертались земельні комітети. Згідно з п. 5 останні були уповноважені самостійно надавати такі дозволи лише у випадках проведення лісокультурних робіт, тобто при висаджуванні нових лісів, створенні лісосмуг, захисних лісів.

Серед найбільш гострих питань, які доводилося вирішувати новоствореному урядові УНР, було земельне питання, що окремим пунктом включало правове регулювання права власності на лісові угіддя. Це питання було винесено на засідання третини сесії Головного Земельного Комітету (ГЗК), яка проходила 17 квітня 1918 р.

Звіт щодо роботи з кодифікації лісового законодавства доповідався членом ГЗК П. I. Затулою і директором Лісового Департаменту Б. Г. Іваницьким. Зазначимо, що, на думку О. П. Басун, управління лісовою галуззю УНР відбувалося за такою схемою:

I. Закони щодо  лісів, розробляються виходячи  з того, що цей природний ресурс  є державною власністю.

II. Управління  лісовим господарством здійснюється лісовими відділами земельних комітетів.

III. Контроль  за діяльністю останніх здійснює Головна Лісова Управа при Міністерстві земельних справ. Основним напрямком розвитку лісового законодавства, означеним на третій сесії ГЗК, стала підготовка спеціального закону щодо українських лісів [1, с. 4].

Паралельно  із загальними питаннями, Лісовому Департаменту УНР і його керівнику Б. Г. Іваницькому доводилося вирішувати чималу кількість проблем, пов'язаних з практичною організацією роботи лісової галузі. Вивчення архівних матеріалів дозволило зібрати 26 актів (наказів), виданих Лісовим Департаментом в період з грудня 1917 по кінець квітня 1918 рр. За змістом дані накази можна розділити на шість груп: 1) про забезпечення дровами (видано 10 наказів); 2) про припинення рубок – 9; 3) про незадовільній стан лісів – 3 ; 4) про охорону лісів – 2; 5 ) про вирубку лісів –1; 6) з науково-дослідної справи – 1 наказ.

Роботу Лісового Департаменту було перервано у зв'язку з політичними подіями – захопленням влади гетьманом П. Скоропадським, правління якого тривало з 29 квітня по грудень 1918 рр.

Новий уряд України – Директорія відновив роботу в дуже складних умовах. Незаконні рубки за часів громадянської війни тривали з наростаючою інтенсивністю. Це послуговало причиною для прийняття 2 січня 1919 р. Народним Міністром Земельних справ М. Ю. Шаповалом і директором Лісового Департаменту Б. Г. Іваницький Наказу «Про охорону лісів» [3, с. 56].

Документ складався  з восьми пунктів, що регламентували питання рубок (п. 1), систему управління (п. 2), обсяги рубок (п. 3), відпуск лісу (п. 4), фінансові розрахунки (п. 5), охорону лісів (п. 6), складання технічних планів (п. 7) та виконання наказів Департаменту (п. 8).

Попри те, що зазначений акт отримав назву «наказ» (формально – не вищий в ієрархії нормативно-правових актів), за своїм значенням він фактично являв собою серйозний законодавчий акт, адже регулював доволі широке коло проблем. Цей документ і прийняті раніше, у період з жовтня 1917 р. по квітень 1918 р., заклали підґрунтя для нового закону, прийняття якого стало важливою віхою у розвитку українського лісового законодавства. Це Закон «Про Ліси УНР», підготовлений Б. Г. Іваницьким та підписаний від імені республіки 13 січня 1919 р. головою Директорії – В. Винниченком, членами – С. Петлюрою, О. Андрієвським, секретарем Ф. Швецем, державним секретарем М. Корчинським [3, с. 57].