Принципы экологической экспертизы

 

Государственная экологическая экспертиза проводится при усло­вии ее предварительной оплаты заказчиком документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, в полном объеме и в порядке, устанавливаемых федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы. Начало срока ее проведения назначается не позднее чем через один месяц после ее оплаты и приемки комплекта необходимых материалов и документов в полном объеме и в количестве. Срок проведения экспертизы определяется сложностью объекта, но не должен превышать 6 месяцев.

 

Государственный орган, уполномоченный на организацию и проведение экспертизы, обязан:

 

- начать ее не позднее  чем через месяц после выполнения  заказчиком указанных условий;

 

- создать экспертную комиссию, как правило, из внештатных экспертов, являющихся крупными специалистами  или известными учеными в соответствующей  области;

 

- утвердить персональный  состав комиссии, ее руководителя  секретаря;

 

- организовать получение  экспертами всех необходимых  материалов заседания экспертной  комиссии, подготовку сводного заключения.

 

Экспертом государственной экологической экспертизы являет специалист, обладающий научными и (или) практическими познаниями по рассматриваемому вопросу и привлеченный федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы к ее проведению по соответствующим направлениям науки, техники, технологии.

 

Общий порядок проведения государственной экологической экспертизы детализируется путем определения прав и обязанностей экспертов и указания в законе их гарантий.

 

к числу прав эксперта относятся права на:

 

- ознакомление со всеми  материалами;

 

- получение дополнительной  информации для всесторонней  и объективной оценки объектов  государственной экологической  экспертизы;

 

- оплату труда;

 

- особое мнение по объекту  государственной экологической  экспертизы, которое прилагается  к заключению государствен­ной  экологической экспертизы.

 

Соотношение государственной экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС). Действующие в РФ норма­тивные документы и доктрина рассматривают оценку воздействия на окружающую среду как предшествующую и обязательную - в установ­ленных законом случаях - стадию государственной экологической экс­пертизы. Это процесс, способствующий принятию экологически ориен­тированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяй­ственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, уче­та общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвра­щению последствий. От экологической экспертизы ОВОС отличается самим содержанием и целями. Экологическая экспертиза проводится для выявления соответствия намечаемой деятельности и определения допустимости реализации объекта. ОВОС - это процедура оценки воз­можных последствий и экологических рисков реализации объекта. Ста­тья 32 Федерального закона «Об охране окружающей среды» устанавли­вает, что ОВОС проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воз­действие на окружающую среду, независимо от организационно-пра­вовых форм собственности субъектов этой деятельности - при разработке всех альтернативных вариантов предпроектной,- в том числе прединвестиционной, и проектной документации, обосновывающей планируе­мую деятельность. Согласно ст. 33 экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия планируемой деятельности экологи­ческим требованиям. Результаты ОВОС являются частью документации, представляемой на экологическую экспертизу. Их образуют: ин­формация о масштабах и характере воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности, альтернативы ее реализации, оценки собст­венно последствий деятельности и др. Они служат основой и для прове­дения мониторинга и экологического контроля за реализуемой деятель­ностью. ОВОС проводится в несколько этапов: уведомление, предвари­тельная оценка, составление технического задания на проведение ОВОС, проведение исследований, подготовка предварительного вариан­та материалов по оценке воздействия, ознакомление с полученными данными общественности, подготовка окончательных материалов. Все этапы обеспечиваются заказчиком намечаемой хозяйственной деятель­ности. Приложением к Приказу Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. № 372, утвердившему Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду в Российской Феде­рации, определен перечень объектов, обязательно подлежащих процеду­ре ОВОС. Это, как правило, крупные проекты энергетики, промышлен­ности, сельского хозяйства и иные.

 

 

 

4. Права и обязанности  экспертов

 

Эксперт обязан:

 

- осуществлять всесторонний, полный, объективный и ком­плексный  анализ представляемых на государственную  эколо­гическую экспертизу материалов  с учетом передовых достиже­ний  отечественной и зарубежной науки  и техники и предос­тавлять  заключения по таким материалам;

 

- соблюдать требования  законодательства РФ об экологической  экспертизе и законодательства  субъектов РФ об экологиче­ской  экспертизе;

 

- соблюдать установленные  федеральным органом исполнительной  власти в области экологической  экспертизы порядок и сроки  осуществления государственной  экологической экспертизы;

 

- обеспечивать объективность  и обоснованность выводов своего  заключения по объекту экологической  экспертизы;

 

- участвовать в подготовке  материалов, обосновывающих учет  при проведении государственной  экологической экспертизы заключе­ния  общественной экологической экспертизы, а также поступив­шие от органов  местного самоуправления, общественных  органи­заций (объединений) и граждан  аргументированные предложения  по экологическим аспектам хозяйственной  и иной деятельности, которая  подлежит государственной экологической  экспертизе;

 

- обеспечивать сохранность  материалов и конфиденциальность  сведений, представленных на государственную  экологическую экспертизу.

 

Несмотря на высокий уровень конкретизированности норм, ре­гулирующих права и обязанности экспертов, ряд практически важ­ных вопросов вызывает затруднения, а отсутствие их законодатель­ного решения - сложные правовые и этические проблемы. Напри­мер, распространяется ли требование конфиденциальности на ин­формацию о том, что один из членов экспертной комиссии сфор­мулировал и оформил особое мнение, имеет ли он право, разглашая содержание материалов, представленных на государственную эколо­гическую экспертизу, довести до сведения общественности или хотя бы узкого круга специалистов факт высказанного им особого мне­ния либо представить его в качестве одного из документов при су­дебном обжаловании результатов экспертизы? Распространяется ли требование конфиденциальности на законопроекты, поступившие на экологическую экспертизу? Что важнее - требование конфиденциальности или возможное нарушение конституционных эколо­гических прав человека?

 

Государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, образованной федеральным органом исполнитель­ной власти в области экологической экспертизы, которая по результатам ее проведения выносит соответствующее заключение.

 

Экспертная комиссия определяет:

 

- соответствие намечаемой  деятельности требованиям, установ­ленным  нормативными правовыми актами  РФ и субъектов РФ по вопросам  охраны окружающей среды;

 

- полноту выявления масштабов  прогнозируемого воздействия на  окружающую среду в результате  осуществления намечаемой деятельности  и экологическую обоснованность  допустимости ее реализации;

 

- достаточность предусмотренных  мер по обеспечению экологи­ческой  безопасности и сохранению природного  потенциала.

 

В процессе работы экспертной комиссии:

 

- проводится организационное  заседание экспертной комиссии, на котором определяются основные  направления работы экс­пертов  и экспертных групп (при их  создании), выдаются зада­ния экспертам  и утверждается календарный план  работы экс­пертной комиссии;

 

- подготавливаются индивидуальные  и групповые (при наличии экспертных  групп) экспертные заключения, которые  переда­ются ответственному секретарю  экспертной комиссии;

 

- составляется руководителем  и ответственным секретарем экс­пертной  комиссии проект сводного заключения  экспертной комиссии на основании  индивидуальных и групповых экс­пертных  заключений;

 

- обсуждается проект заключения  экспертной комиссии на за­седаниях  экспертной комиссии.

 

Заключение - это официальный, юридически значимый документ, результат коллективного труда экспертов. Заключением является доку­мент, подготовленный экспертной комиссией, содержащий обосно­ванные выводы о допустимости воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государствен­ной экологической экспертизе, и о возможности реализации объекта экспертизы, одобренный квалифицированным большинством списоч­ного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому упол­номоченным федеральным органом исполнительной власти.

 

 

 

5. Правовой статус заключения

 

Он подробно регламентируется в За­коне (ст. 18). Заключение - это документ, подготовленный экспертной комиссией. Он содержит выводы: во-первых, о допустимости воздейст­вия на окружающую среду хозяйственной или иной деятельности и, во-вторых, о возможности реализации объекта экспертизы. Заключе­ние считается одобренным, если с его выводами согласно квалифици­рованное большинство списочного состава экспертной комиссии. Оно подписывается руководителем, ответственным секретарем и всеми чле­нами комиссии, но приобретает статус заключения государственной экологической экспертизы только после утверждения его специально уполномоченным органом в области проведения экологической экспер­тизы. Утверждение - это акт, подтверждающий соответствие порядка проведения экспертизы требованиям законодательства, он не затрагива­ет содержания заключения.

 

Заключение может быть положительным или отрицательным. Поло­жительное заключение является обязательным условием финансирова­ния и реализации объекта экспертизы и действует в течение срока, оп­ределенного специально уполномоченным органом. В законе указаны условия, когда оно теряет силу (например, в связи с доработкой и изме­нением проекта). Отрицательное заключение влечет ряд правовых по­следствий:

 

а) оно означает запрет на реализацию объекта;

 

б) предоставляет хозяйственной деятельности на окружающую среду в Российской Феде­рации, определен перечень объектов, обязательно подлежащих процеду­ре ОВОС. Это, как правило, крупные проекты энергетики, промышлен­ности, сельского хозяйства и иные.

 

 

 

6. Виды экологической экспертизы

 

По субъекту организации и прове­дения экологическая экспертиза может быть государственной и обще­ственной, по времени и процедуре рассмотрения - первичной и повтор­ной (повторная делится также на добровольную и по решению суда); по результатам - пришедшей к положительному и к отрицательному за­ключению.

 

Ответственность за нарушение законодательства об экологиче­ской экспертизе. Она установлена гл. YII Закона «Об экологической экспертизе». В ст. 30 даны перечни составов нарушений, разделенные на группы в зависимости от субъекта, совершившего противоправное деяние. Таковыми являются: заказчики, руководители специально упол­номоченного органа в области экологической экспертизы и руководите­ли экспертных комиссий, эксперты, должностные лица органов испол­нительной власти, надзора и контроля, органов местного самоуправле­ния, банковские организации, их должностные лица, иные юридические лица и граждане. В числе составов нарушений указаны фальсификация материалов, принуждение эксперта к подготовке заведомо ложного за­ключения, нарушение порядка формирования экспертной комиссии, фальсификация выводов заключения, незаконный отказ от государст­венной регистрации заявлений о про ведении общественной экологиче­ской экспертизы, финансирование и кредитование реализации объекта без положительного заключения и др.

 

Следует отметить, что в КоАП РСФСР нормы об административной ответственности за такого рода нарушения отсутствовали, но в КоАП РФ они предусмотрены, хотя и не в полном объеме (ст. 8.4). В УК РФ ответственность за нарушение законодательства об экологической экс­пертизе может наступать по ст. 246, конечно, при наличии всех прочих оснований.

 

В литературе высказаны предложения о возможных вариантах реше­ния вопроса, связанного с сохранением роли и обеспечением эффектив­ности выполнения задач экологической экспертизы. Включение ее в число функций Министерства природных ресурсов РФ - крупнейшего природопользователя, вызывало обоснованные опасения. Так, Ю. Р. Храмова предлагала четыре варианта решения проблемы:

 

1) образование комис­сии  по экологической экспертизе  при Президенте РФ;

 

2) создание эколо­гического  надзора при Президенте РФ, который  наряду с иными функ­циями  будет заниматься и государственной  экологической экспертизой;

 

3) образование агентства  по экологической экспертизе;

 

4) восстановле­ние статус-кво, т. е. прежней системы.

 

В результате реформы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти данный вопрос решен иначе: создана некая «отдаленность» между сориентированными на выполнение задач по управлению имуществом органами, т. е. агентствами, и органами, осуществляющими надзор (в данном случае это Федеральные службы по надзору в сфере природопользования и по экологическому, технологическому и атомному надзору). Правда, первая структура находится в ведении МПР России, а вторая - Правительства РФ.

 

Помимо экологической экспертизы существуют и иные виды экс­пертной деятельности. К ним относятся: ведомственные экспертизы (промышленной безопасности и рационального использования недр; использования и охраны водных объектов и т. п.); обследования (поч­венные, геоботанические и проч.); испытания (например, пестицидов); исследования (эколого-токсикологические); заключения (санитарно-­эпидемиологические и др.); расследования (например, причин инфекци­онных заболеваний животных и растений). Указанные виды экспертных работ следует отличать от экспертиз, проводимых в рамках уголовного или гражданского судопроизводства, административного производст­ва - при разрешении конкретного дела, поскольку статус, юридическое значение и другие характеристики здесь иные, хотя методы и приемы, применяемые экспертами, могут совпадать.

 

 

 

7. Источники права

 

К ним относятся: Федеральный закон «Об эколо­гической экспертизе» от 23 ноября 1995 г.; утвержденное постановле­нием Правительства РФ Положение о порядке проведения государст­венной экологической экспертизы от 11 июня 1996 г., утвержденные приказами Госкомэкологии (Минприроды РФ) Регламент проведения государственной экологической экспертизы от 17 июня 1997 г., Поло­жение о порядке определения стоимости проведения экологической экспертизы документации от 22 апреля 1998 г.; Положение об оценке воздействия на окружающую среду от 16 мая 2000 г., Требования к ма­териалам, представляемым на государственную экологическую экспер­тизу для отнесения отдельных участков территории Российской Феде­рации к зонам чрезвычайной экологической ситуации или экологиче­ского бедствия от 28 марта 1996 г., Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности от 29 декабря 1995 г.

 

 

Заключение