Приёмы регулирования теплового режима почвы

Анализируя действующее земельное законодательство, диссертант делает вывод о том, что правовые нормы, регулирующие отношения в области охраны почв, установлены, в основном, для почв, относящихся к категории земель сельскохозяйственного назначения. Рациональное использование и охрана почв, относящихся к другим категориям земель, урегулированы слабо. В связи с этим представляется целесообразным принятие самостоятельного Федерального закона «О почвах Российской Федерации», регламентирующего отношения в сфере рационального использования и охраны почв. Необходимо выделить основные принципы охраны почв: приоритет интересов охраны почв над экономическими интересами; предупреждение вреда почвам; полное возмещение вреда, причиненного почвам; неотвратимость ответственности за нарушение законодательства о почвах; гласность в решении задач охраны почв.

Глава 2 «Правовой механизм обеспечения охраны почв» имеет концептуальное значение для всей работы. В ней раскрывается сущность и содержание правового регулирования рационального использования и охраны почв.

В § 1 «Административно-правовой механизм охраны почв» исследуется структура административно-правового регулирования и административных методов охраны почв.

Характер норм и правил, установленных государством по организации рационального использования и охраны почв, определяется социальными, экономическими, экологическими и научно-техническими требованиями в этой сфере. Отсюда и основное назначение правового регулирования - нормативно закрепить научно обоснованную меру оптимального уровня воздействия хозяйственной и иной деятельности на почвы.

Наибольшее негативное воздействие на почвы оказывается в процессе их использования. И здесь главным является объективная необходимость устранения или ослабления вредных воздействий на почвы. Проблема заключается в том, чтобы были установлены научно обоснованные пределы такого воздействия. Нормирование является одной из основных правовых мер охраны почв от вредного химического, биологического, радиоактивного и иных воздействий. Исходя из данной позиции, значительное внимание в работе уделено анализу нормативных правовых актов в области экологического нормирования.

Существенное значение в правовом механизме охраны почв имеет проведение оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности. В работе проводится анализ Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной или иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации. Отмечается, что данный нормативный акт содержит весьма неконкретные и противоречивые положения, что может привести к нарушению принципа презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности. Вносятся предложения о конкретизации некоторых положений указанного документа, в частности, выбор территории для намечаемой хозяйственной и иной деятельности должен быть аргументирован с учетом требований, сформированных в зависимости от целевого использования, к качеству почв.

В результате реформирования существующей системы землепользования, перераспределение земель, проводимое без предварительно разработанной землеустроительной документации, привело к появлению негативных явлений, в результате которых практически была разрушена существующая система организации территории и использования земель. Реальным механизмом

наведения порядка в землепользовании, использовании и охране земель прежде всего является землеустройство. Однако предоставление прав по организации проведения землеустройства и утверждению заключений экспертных комиссий при проведении экспертизы землеустроительной документации одному и тому же федеральному органу исполнительной власти (Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости) не соответствует требованиям независимости экспертизы.

Принятие адекватных и эффективных управленческих решений по соблюдению земельного законодательства, в том числе по землеустройству, зависит от наличия точных научно-обоснованных данных о качественном состоянии земель и происходящих в них изменениях. Источником получения таких данных служит мониторинг земель, неотъемлемой частью которого является мониторинг почв. Анализ законодательства о мониторинге земель приводит к выводу, что для законодателя мониторинг как одна из важнейших мер в сфере охраны земель теряет свое значение, о чем говорит установленное снижение количества периодических наблюдений. С учетом реальной динамики деградации почв такой подход едва ли может быть признан удовлетворительным.

Эффективное претворение в жизнь управленческих решений в области охраны почв невозможно без хорошо налаженной системы контроля за их охраной. В настоящее время проблема усиления государственного земельного контроля является наиболее актуальной. В связи с этим диссертант уделяет особое внимание анализу законодательства в данной сфере и приходит к выводу об ослаблении государственного земельного контроля, о чем свидетельствует снижение числа плановых проверок, регламентируемых существующим законодательством и, соответственно, уменьшение количества выявленных правонарушений, ухудшение качества почв. По мнению диссертанта, количество проверок должно зависеть от целевого использования земельного участка.

В последние годы увеличился неконтролируемый вывоз плодородного слоя почвы, особенно чернозема. К сожалению, Земельный кодекс Российской Федерации не регулирует данный вопрос. Хотя при обсуждении проекта Земельного кодекса одним

из аргументов в споре была возможность «разбазаривания» почвенного слоя, его продажи и вывоза как самостоятельного товара.

Действенным рычагом административно-правового механизма в сфере охраны и рационального использования почв является установление прав и обязанностей землепользователей. Действующее земельное законодательство содержит общие права и обязанности, которые необходимо соблюдать независимо от категории земель. По мнению диссертанта, следовало бы предусмотреть особые обязанности по сохранению почв для землепользователей отдельных категорий земель.

В этой связи диссертанту представляется удачным подход законодателей Республики Беларусь к сохранению плодородного слоя почвы. Положение о снятии, использовании и сохранении плодородного слоя почвы при производстве работ, связанных с нарушением земель устанавливает целесообразность снятия плодородного слоя почвы; глубину снимаемого плодородного слоя, которая устанавливается на основании материалов крупномасштабных почвенных обследований; условия сохранения снятого плодородного слоя почвы, порядок его использования; предусматривается управление и контроль за использованием снятого плодородного слоя. Разработка подобного нормативного акта в Российской Федерации предотвратила бы разбазаривание почв и способствовала бы их сохранению.

Проведенные исследования приводят к выводу, что в действующем земельном законодательстве наблюдается тенденция к смещению трактовки содержания понятия «земля» как товарно-материальной ценности в ущерб представлению о земле как о природном объекте. Вместе с тем, правовые нормы, регулирующие отношения в области использования и охраны почв, содержатся во многих нормативных актах различной юридической силы и не представляют единой системы. В основном, они содержатся в ведомственных нормативных актах, что не позволяет осуществлять охрану почв от загрязнения и деградации на должном правовом уровне. Это подтверждает необходимость проведения систематизации и консолидации правовых норм, регулирующих использование и охрану почв, в рамках единого комплексного нормативного акта о почвах.

В § 2 «Экономико-правовой механизм охраны почв» раскрывается сущность и содержание экономико-правового механизма охраны почв.

При переходе к рыночной экономике в Российской Федерации роль экономического регулирования в рациональном использовании и охране природных ресурсов получает приоритетное развитие. Экономический механизм охраны почв регулируется рядом нормативных правовых актов, анализ которых проводится в работе.

Экономический механизм представляет собой систему экономических мер поощрительного и принудительного характера, направленную на экономическое обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей среды. Одним из важнейших факторов, обеспечивающих выполнение мероприятий по рациональному использованию и охране почв, является создание действенного и эффективного механизма стимулирования.

Анализ действующего законодательства приводит к выводу о том, что к экономическим мерам воздействия можно отнести платежи за пользование землей, установление налоговых и кредитных льгот, плату за негативное воздействие на окружающую среду, в том числе, на почвы.

В работе раскрывается взаимосвязь административно-правового и экономико-правового механизмов, которая наиболее ярко просматривается при определении платы за землю, где учитываются показатели государственного кадастрового учета, землеустроительной, градостроительной и другой документации.

Рассматривая меры экономического регулирования (воздействия), диссертант предлагает установить прогрессивный налог за неиспользуемые или используемые не по целевому назначению земельные участки.

По мнению диссертанта, одним из экономических стимулов к рациональному использованию и охране почв является плата за негативное воздействие, которая должна устанавливаться не только за размещение отходов, но и за загрязнение и другие формы деградации почв.

Учитывая тот факт, что в настоящее время практически отсутствуют возможности привлечения средств от предприятий на 18

реализацию предупредительных природоохранных мероприятий и ликвидацию последствий нанесенного ими вреда вследствие негативного воздействия хозяйственной деятельности, автор предлагает перенести бремя экономической ответственности за состояние почв и окружающей среды в целом, в первую очередь на хозяйствующих субъектов, иные негосударственные структуры, в том числе страховые.

Внедрение механизма экологического страхования способствует установлению степени возмещения ущерба, вызванного, в том числе повреждением или гибелью имущества, порчей земель, почв, а также расходов на экологическое оздоровление территорий. При этом открывается возможность не только компенсировать нанесенный ущерб от аварийного загрязнения почв, а также окружающей среды в целом, но и получить дополнительное финансирование на модернизацию основных фондов, реконструкцию очистных сооружений и осуществление иных природоохранных мероприятий.

Обязательное экологическое страхование является одним из важнейших направлений привлечения внебюджетных средств, необходимых для ликвидации чрезвычайных ситуаций. Обязательное экологическое страхование должно стать одним из способов создания страхового финансового резерва в субъектах Российской Федерации, муниципальных образованиях и организациях.

Таким образом, совершенствование законодательства в сфере экономического стимулирования рационального использования и охраны почв должно осуществляться по следующим направлениям: установление платы за все виды негативного воздействия на почвы; внедрение обязательного экологического страхования; стимулирование предприятий к снижению негативного воздействия на окружающую среду, в том числе на почвы; установление современных систем мониторинга, учета и контроля для определения платы за негативное воздействие на почвы.

В главе 3 «Юридическая ответственность за правонарушения в области охраны почв» исследуются проблемы совершенствования различных форм юридической ответственности как важнейшей гарантии выполнения требований земельного законодательства.

В § 1 «Понятие земельного правонарушения и ответственности» анализируется понятие, сущность и формы юридической ответственности за земельные правонарушения.

Юридическая ответственность за нарушение законодательства о землепользовании характеризуется теми же основными чертами, что и ответственность за нарушение правовых норм иных отраслей законодательства. Наряду с этим, она имеет свою специфику, которая заключается в том, что нарушения, за которые применяется данный вид ответственности, всегда связан с землей.

Земельные правонарушения включают действие или бездействие, совершаемое по поводу земли и запрещенные законом, в частности, нарушение порядка землепользования или требований в области охраны земель и, в том числе, почв.

Юридическая ответственность по земельному праву - достаточно сложное и многостороннее правовое явление. В соответствии с отраслями права выделяются следующие формы юридической ответственности: уголовная, административная, дисциплинарная и гражданско-правовая.

При разграничении правонарушений основным критерием является степень общественной опасности, которая определяется путем выяснения обстоятельств, характеризующих составы правонарушений, последствия противоправного деяния, размеры причиненного ущерба.

Чем выше степень общественной опасности совершенного деяния, тем больший вред наносится общественным отношениям, тем более суровые санкции необходимо применить к нарушителям.

В § 2 «Административная ответственность за земельные правонарушения» анализируются вопросы совершенствования административной ответственности за земельные правонарушения.

При определении эффективности административной ответственности за земельные правонарушения целесообразно выяснить два вопроса: степень реального применения ответственности и состояние тенденции к изменению количества и качества правонарушений. Анализ и сопоставление данных о числе проводимых проверок и выявленных правонарушений свидетельствует о значительном разрыве в большинстве случаев между про-20

верками, выявленными нарушениями и наложенными взысканиями. При этом во всех случаях используется административное взыскание в виде административного штрафа. По мнению диссертанта, сужение перечня административных взысканий применительно к земельным правонарушениям до одного, административного штрафа, снижает эффективность административной ответственности и ее индивидуализацию в зависимости от конкретных обстоятельств нарушения.

Земельные правонарушения можно объединить в несколько групп, среди которых большую группу административных правонарушений составляют нарушения требований в области охраны почв. В работе исследуются составы наиболее распространенных правонарушений в области охраны и использования почв, предусмотренных законодательством об административных правонарушениях, приводится статистика административных правонарушений в данной области.