Федеральное вмешательство в дела субъектов РФ

Она не может способствовать дальнейшему развитию гражданского общества, повышению правового и политического сознания населения, укреплению системы государственных органов субъектов федерации и органов местного самоуправления. Такая система управления постепенно теряет внутренние импульсы своего развития, направляя все усилия на консервацию существующих федеративных отношений и расширение объема деятельности репрессивных государственных органов. Такое положение чревато консервацией кризисных ситуаций в федеративных государствах, когда институты чрезвычайного положения и федеральной интервенции принимают перманентную форму и государство уже не может обойтись без жесткой вертикальной централизации. Осуществление такой централизации невозможно без ограничения деятельности властных структур регионального уровня за счет введения управления непосредственно из федерального центра. Поэтому, с теоретической точки зрения, федеральное вмешательство, являясь прямым порождением системы федерализма и одновременно его неотъемлемой чертой, входит в логическое противоречие с принципом равенства федерации и ее субъектов, а также с принципами построения и функционирования современного демократического и правового государства.

Ликвидация института федерального вмешательства в современных условиях зарубежных стран невозможна, т.к. это может поставить под вопрос само существование системы федерализма при возникновении чрезвычайных ситуаций, вызванных требованием сецессии или серьезными политическими внутригосударственными конфликтами8.

Несмотря на противоположные тенденции в развитии федерализма в зарубежных странах институт федерального вмешательства и его крайняя форма — федеральная интервенция — продолжает оставаться важнейшим правовым институтом, содержание которого во многом зависит от характера и принципов деятельности самой федерации, существующего в данной стране государственного режима и других факторов. Ведь федеративное устройство предполагает не только обеспечение экономического и политического единства союзного государства, но и гарантии существования такого единства путем использования различных механизмов, в том числе и механизма федерального вмешательства.

Можно утверждать, что институт федерального вмешательства является неотъемлемым признаком федералистских отношений. Значение этого института в конституционных системах зарубежных федераций подчеркивается тем обстоятельством, что субъектом инициативы осуществления федерального вмешательства, как правило, выступают органы общефедеральной исполнительной власти или глава государства, хотя такое решение обычно требует последующего утверждения общефедеральным законодательным органом власти.

2 Институт федерального вмешательства как инструмент региональной политики

Помимо права издавать законы, действующие на всей территории государства, федеральный центр обладает правом контроля за их исполнением. Анализ региональной политики в различных федерациях показывает, что распространенным инструментом взаимодействия между федеральным центром и регионами является институт Федерального вмешательства.

Федеративная система имеет больший, по сравнению с другими способами организации государственной власти, инструментарий для разрешения противоречий правовым путем, поэтапно, методом компромиссных соглашений. Наряду с этим, практически в любой федерации присутствуют сферы, в рамках которых федерация имеет право на вмешательство в дела своих субъектов.

Законодательство практически всех федераций, существующих в мире предусматривает право федеральных властей в определенных обстоятельствах использовать институт контроля над деятельностью субъектов федерации. Контроль, как правило, осуществляется ординарными (в основном, финансовыми) и чрезвычайными способами9.

Теоретическое обоснование применения института федерального вмешательства в отношении субъектов федерации вытекает из особенностей государственного суверенитета федеративного государства, принадлежащего лишь федерации и отсутствующего у субъектов федерации. На этом основании, не существует никакого предела расширению его компетенции по отношению к его субъектам, вплоть до ликвидации своего субъекта. Именно на суверенитете основывается один из основополагающих принципов государства, в т.ч. и федеративного, - монополия на законное насилие.

Субъекты федерации лишены инструментов вмешательства в дела федеративного государства, которыми в их отношении пользуется федерация. Теоретическое обоснование этого заключается в том, что предоставление им аналогичных полномочий приведет к ликвидации федерации как государства и созданию фактически независимых государств-членов федерации.

Нарушение (а иногда и сама угроза нарушения) целостности конституционной системы; субординации в деятельности федеральных органов и органов субъектов федерации; отказ от выполнения или соблюдения решений федеральных органов каким-либо из субъектов федерации или внешний фактор, представляющий угрозу, например, территориальной целостности одного из членов федерации, вызывают ответную реакцию со стороны союзного государства.

Пределы федерального вмешательства ограничены тем, что субъекты федерации все-таки обладают некоторыми свойствами государственности и не могут быть преобразованы или ликвидированы произвольно по воли федерации. Инструменты федерального вмешательства, как правило, жестко регламентированы законодательством с позиции сохранения в субъекте федерации собственной системы управления10.

Меры конституционно-правовой ответственности применительно к субъектам федерации в федеративных государствах могут применяться как за совершение конституционного правонарушения, так и в случае, когда невыполнение субъектом федерации, его органами и должностными лицами своих обязанностей обуславливается неспособностью обеспечить стабильность в субъекте федерации, выполнить все федеральные предписания, реализовать политический курс на укрепление государственно-правового единства страны. Таким образом, фактически признается возможность применения мер ответственности без вины субъекта, в отношении которого эти меры применяются.

Меры федеративной ответственности разделяются на правовосстановительные, предназначение которых состоит в устранении ущерба федеративным отношениям, нанесенного в результате неправомерных действий субъектов федерации и их органов; и на штрафные, выражающиеся в несении субъектом правонарушения негативного внешнего воздействия.

Согласно теории, главной функцией федеративной ответственности выступает стремление восстановить конституционность и законность в сфере федеративных отношений. Поэтому при применении механизмов федерального вмешательства реализация штрафной функции федеративной ответственности, по сути, должна быть мерой факультативной, применяемой лишь в исключительных случаях и при строгом соблюдении установленных конституцией и федеральным законодательством процедур. Предназначение института федеративной ответственности состоит в соблюдении принципов федеративного устройства, в обеспечении федеративной безопасности страны как федерацией в лице федеральных органов государственной власти, так и ее субъектами.

Меры федеративной ответственности реализуются, по большей части, в ответ на правонарушение в области основных элементов системы государственной власти, закрепленных конституцией и федеральными законами. Реализация мер ответственности возможна через судебную процедуру (конституционные суды), а также во внесудебных формах (президент, парламент, иные уполномоченные государственные органы и должностные лица). В некоторых случаях решение о применении мер ответственности принимается непосредственно населением11.

Федеративная ответственность возникает как ответственность за вред, нанесенный всему обществу, государству, народу (что, вместе с тем, не исключает наличия конкретных потерпевших). Эта ответственность носит характер не столько негативных последствий, сколько компенсаторный, так как она направлена на «выравнивание» ситуации и заглаживание вреда. Субъектами ответственности выступают народ, субъект федерации, нация и др., не свойственные другим отраслям права субъекты.

Весьма значимой стороной взаимодействия федерального центра и регионов является сотрудничество в бюджетной сфере. Особенно важно, что инструменты бюджетного федерализма используются не в чрезвычайных ситуациях, как, например, инструменты конституционно-правовой ответственности, а постоянно находятся на повестке дня.

Считается, что в обычных условиях инструменты финансового регулирования и контроля, а также факторы экономической интеграции играют ведущую роль по обеспечению конституционной целостности федеративного государства и сдерживанию центробежных тенденций. Чем выше экономическая и социально-политическая организация общества, тем большую роль в нем играют ординарные (экономико-финансовые, хозяйственные механизмы) обеспечения территориальной целостности и единства страны.

В любой федерации существуют сферы вмешательства федерации в фискальную политику регионов. Не обязательно, что это вмешательство ущемляет интересы и объем власти субъектов федерации. К таким сферам можно отнести, например, традиционные для России проблемы «северного завоза» или особый статус Калининградской области. Т.е. некоторые формы федерального вмешательства в сфере бюджетных отношений обусловлены историческими, географическими, геополитическими, транспортными и иными особенностями12.

Одним из ключевых инструментов федерального вмешательства в бюджетной сфере является перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами в виде финансовой помощи. Финансовая помощь, наряду с налоговыми и неналоговыми доходами, а также заемными средствами является одним из источников наполнения бюджетов.

Практически во всех странах мира центральное правительство оказывает финансовую помощь субнациональным органам власти. Существует две основные формы оказания этой помощи: расщепление налогов между центральными и субнациональным уровнями бюджетной системы и федеральные трансферты регионам.

Одной из важнейших целей оказания финансовой помощи субнациональным органам власти является бюджетное выравнивание - ликвидация бюджетного дисбаланса на региональном и местном уровне.

В целом, по нашему мнению, в отдельности ни юридический, ни экономический подход не передает всей специфики феномена федерального вмешательства.

Как следует из вышесказанного, политико-правовая трактовка рассматривает федеральное вмешательство как следствие нарушения конституции государства, федерального законодательства или иных правовых актов. Причем основное значение вмешательства с этой позиции - восстановление законности в сфере федеративных отношений. Очевидно, что данный подход слишком «статичен», он не учитывает «внутренней подвижности» и постоянного изменения баланса сил в любом государстве, а особенно в федеративном13.

Экономическая трактовка федерального вмешательства затрагивает лишь «техническую» сторону взаимоотношений центра и регионов. Этот подход менее статичен, однако он не учитывает некоторые другие факторы, имеющие первостепенное значение. Фактически, самоцелью в данном случае выступает социально-экономическое развитие и экономический рост. Вместе с этим данный подход не учитывает такие важнейшие для любого государства проблемы как сохранение территориальной целостности, обеспечение государственной безопасности и т.д.

Таким образом, оба эти подхода не учитывают, с одной стороны, политические приоритеты государства, а с другой - конфликтную сущность отношений между регионами и федеральным центром, характеризующихся постоянным противоборством за влияние и политический вес. Наряду с очевидными успехами, имеются немалые резервы в деле совершенствования теоретико-методологического инструментария исследований в данной сфере. В этой связи представляется целесообразным задействование широкого спектра концептуальных подходов в современной политологии, основанных на междисциплинарном синтезе и взаимодополняемости научных методов.

Учитывая вышесказанное, предлагаем следующее определение. Федеральное вмешательство представляет собой инструмент региональной политики федеративного государства, направленный на решение конкретных ситуаций, сложившихся в сфере федеративных отношений или непосредственно в субъектах федерации, действующий согласно правовым актам или политической традиции. Использование этого инструмента может быть направленно как на защиту и поддержание текущей ситуации, так и на усиление политического, экономического и иного влияния федерального центра во взаимоотношениях с субъектами федерации.

В условиях подвижности политической ситуации в любом, а тем более в федеративном государстве федеральное вмешательство играет роль не только регулятора в системе взаимоотношений «центр - регионы» и системе межрегиональных взаимоотношений. На практике федеральное вмешательство становится самостоятельным институтом, даже само существование которого в законодательстве, а тем более в политической практике государства способствует усилению влияния федерального центра по отношению к регионам. Причем, чем шире арсенал мер вмешательства в стране и чем эффективнее федеральный центр его использует, тем это влияние сильнее14.

Необходимо учитывать, что само существование эффективных инструментов федерального вмешательства в законодательстве государства существенно снижает желание и возможности субъектов федерации выходить за рамки законодательства и сложившейся политической традиции.