СТРУКТУРА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО
СТАТУСА МЕДИЦИНСКИХ УЧРЕЖДЕНИЙ
Одним из направлений развития
социальной сферы Российской Федерации
в современных условиях стало
реформирование административно-правового
механизма функционирования системы
здравоохранения. Заметим, что специфика
современных медицинских учреждений
предопределяется прежде всего их административно-правовым
статусом. В настоящее время российское
законодательство, затрагивающее вопросы
модернизации административно-правового
статуса учреждений здравоохранения
и механизм его реализации, находится
в стадии становления. В связи
с этим нуждаются в научном
анализе различные аспекты обозначенной
правовой категории
Необходимо отметить, что
вопрос о структуре административно-правового
статуса медицинских учреждений
вызывал и продолжает вызывать научный
интерес у многих ученых. С одной
стороны, он достаточно исследован, с
другой - нет, ибо есть моменты, которые
нуждаются в конкретизации. Спорным
аспектом административно-правового
статуса является его структура.
Прежде чем перейти
к рассмотрению обозначенного аспекта,
считаем целесообразным сформулировать
его понятие. Исследование различных
точек зрения на природу административно-правового
статуса позволило определить административно-правовой
статус медицинского учреждения как
совокупность прав и обязанностей медицинского
учреждения, предусматривающих в
пределах административной правосубъектности
самостоятельное решение присущих
определенному медицинскому учреждению
целей и задач, осуществление
необходимых для этого функций,
участие в управленческих административных
правоотношениях, складывающихся прежде
всего, во взаимоотношениях медицинских
учреждений с государственными органами
исполнительной власти и органами муниципального
образования.
Данное определение административно-правового
статуса медицинского учреждения позволяет,
на наш взгляд, выделить пять основных
его элементов: цели и задачи деятельности
медицинского учреждения; функции медицинского
учреждения; полномочия (права и
обязанности), составляющие основное содержание
административно-правового статуса
медицинского учреждения; организационная
структура медицинского учреждения;
создание, реорганизация и ликвидация
медицинского учреждения; гарантии прав
деятельности медицинского учреждения.
В силу отсутствия в теории
права единства мнений на предмет
структуры административно-правового
статуса, предлагаем названные элементы
сгруппировать в блоки. Опираясь
на утверждение Ю.А. Тихомирова, который
нормативно установленные цели, предметы
ведения, объекты воздействия и
властные полномочия относит к элементам
компетенции <1>, предлагаем первые
три элемента административно-правового
статуса (цели, задачи, функции и
полномочия) объединить в так называемый
компетенционный блок; организационную
структуру включить во "внутриорганизационный
блок"; создание, реорганизацию и
ликвидацию медицинского учреждения представить
в качестве "внешнеорганизационного
блока" и сформировать блок административно-правовых
гарантий прав медучреждений.
--------------------------------
<1> См.: Тихомиров Ю.А.
Теория компетенции. М., 2001. С. 55 - 56.
Представляется, что такая
структура административно-правового
статуса медучреждений будет
способствовать оптимизации правового
режима для решения управленческих
задач, так как предполагает формирование
содержания работы медицинского учреждения,
создание правовой основы его деятельности,
наличие организационной структуры,
обеспечивающей выполнение свойственных
медицинскому учреждению функций, порядок
функционирования медицинского учреждения,
наделение его комплексом прав и
обязанностей, а также наличие
гарантий этих прав.
Наиболее актуальными
и наименее исследованными остаются
такие элементы административно-правового
статуса медучреждения, как:
компетенционный блок, включает
в себя цели и задачи деятельности,
функции и полномочия медицинского
учреждения.
Совершенствование деятельности
медицинских учреждений находится
в прямой зависимости от соответствия
целей и задач медицинского учреждения
уровню удовлетворения современных
потребностей населения в медицинской
помощи. Причем одним из важных условий
успешной организации работы медицинского
учреждения является наличие единства
целей и задач.
Цель как категория
высшего порядка определяет содержание
и направленность задач. Признав
цель деятельности медицинского учреждения
как идеал, орган управления, коллектив,
общество обретут в ней средства
регуляции собственной деятельности
по повышению уровня работы медицинского
учреждения в целом <2>. Учитывая,
что цель означает результат, на достижение
которого направлены действия, цель медицинского
учреждения (его создания, функционирования),
очевидно, состоит в снижении потерь
общества от заболеваемости, инвалидности
и смертности населения при имеющихся
ресурсах. Цель (цели) деятельности каждого
медицинского учреждения закрепляется
в соответствующем правовом акте
- уставе (положении) о медицинском
учреждении соответствующего вида.
--------------------------------
<2> Кузнецов А.Е. Правовые
и организационные основы деятельности
лечебно-оздоровительных учреждений
МВД России: Дис. ... канд. юрид. наук.
М., 2002. С. 47.
В современных условиях главной
задачей, которую призваны решать медицинские
учреждения в своей деятельности,
является обеспечение конституционного
права граждан на охрану здоровья
и медицинскую помощь, что выражается
в оказании своевременной, доступной,
высококачественной медицинской помощи.
Главная задача определяет генеральное
направление деятельности субъектов
и объектов управления по обеспечению
потребности населения в медицинской
помощи и поэтому предполагает наличие
комплекса задач вспомогательного
порядка, способствующих реализации главной
задачи. Такие задачи можно подразделить
на основные и текущие. Основные задачи
призваны определять наиболее важные
направления в развитии медицинской
деятельности и носят долговременный
характер (задачи по активному использованию
всеми медицинскими учреждениями прогрессивных
форм организации медицинской помощи,
современных и эффективных методов
и средств профилактики, диагностики
и лечения, ускоренному созданию
прочной современной материально-технической
базы медицинских учреждений и постоянному
дальнейшему ее совершенствованию).
Закрепленные в правовых нормах, они
являются юридической обязанностью
для медицинских учреждений всех
типов. Текущие задачи медицинского учреждения
носят, как правило, частный характер,
решаются медицинским учреждением в конкретный
момент в зависимости от региональной
конъюнктуры, уровня и структуры заболеваемости
населения, имеющихся у медицинского учреждения
возможностей и других факторов. Их выполнение
обычно рассчитано на непродолжительные
сроки. Они входят в состав программно-целевого
административно-правового статуса каждого
медицинского учреждения, поскольку для
определенных субъектов и объектов управления
они имеют нормативное значение и активно
способствуют практическому осуществлению
основных, а через посредство последних
и генеральной задачи, стоящих перед медицинским
учреждением.
Важным элементом административно-правового
статуса медицинского учреждения являются
его функции и правовые нормы,
их закрепляющие. Смысл определения
функций сводится к тому, чтобы
в нормативном порядке закрепить
то, что должны выполнять администрация
и коллектив медицинского учреждения
для достижения поставленных целей
и задач. Реализуя одни и те же задачи,
коллектив и администрация выполняют
различные функции <3>. Коллектив
медицинского учреждения непосредственно
осуществляет функции по лечению
больных, диагностике заболеваний,
проведению среди населения профилактической
работы, использованию лекарственных
препаратов, перевязочных материалов
и других медицинских средств, лечебно-диагностической
и прочей медицинской аппаратуры
и техники, бережному отношению
к больничному имуществу и
т.д. Администрация медицинского учреждения
обеспечивает необходимые условия
для выполнения коллективом указанных
функций. Это достигается путем
осуществления администрацией своих
управленческих функций.
--------------------------------
<3> Малеина М.Н. Человек
и медицина в современном праве.
М.: БЕК, 1995. С. 27.
Медицинское учреждение в
процессе своей деятельности выступает
не только как лечебно-профилактическая
единица, но и как хозяйствующий
субъект, имеющий материально-техническую
базу для осуществления своей
основной деятельности, в связи с
чем оно должно иметь для решения
свойственных ему задач и осуществления
функций соответствующий объем
прав и обязанностей. Права и обязанности
являются одним из наиболее важных
элементов административно-правового
статуса медицинского учреждения <4>.
--------------------------------
<4> Кузнецов А.Е. Правовые
и организационные основы деятельности
лечебно-оздоровительных учреждений
МВД России: Дис. ... канд. юрид. наук.
М., 2002. С. 54.
В отличие от коммерческих
организаций, обладающих общей (неограниченной)
правоспособностью, учреждение здравоохранения
наделяется специальной (ограниченной)
правоспособностью, т.е. совокупностью
только таких прав и обязанностей,
которые предусмотрены учредительными
документами.
Следует отметить, что права,
принадлежащие медицинскому учреждению,
реализуются главным образом
его администрацией. Администрация
медицинского учреждения для выражения
этих интересов наделена юридически властными
полномочиями. Тем не менее в реализации
прав по управлению медицинским учреждением
принимает участие и его коллектив. Участие
коллектива в управлении медицинским
учреждением осуществляется главным образом
через профсоюзную организацию. Профсоюз
медицинского учреждения представляет
и защищает интересы коллектива в области
медицинской деятельности, условий труда
и социально-культурных вопросов. В данной
связи профсоюз медицинского учреждения
совместно с его администрацией участвует
в реализации прав данного учреждения
<5>.
--------------------------------
<5> См.: Федеральный закон
от 12 января 1996 г. "О профессиональных
союзах, их правах и гарантиях
деятельности" // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 148.
Обязанностями медучреждения
могут быть: представление в орган
управления здравоохранением необходимой
сметно-финансовой документации в полном
объеме, утвержденных форм и по всем
видам деятельности; согласование с
этим органом структуры учреждения;
обеспечение сохранности, эффективности
и целевого использования имущества;
создание для своих работников безопасных
условий труда и несение ответственности
в установленном порядке за вред,
причиненный работнику увечьем,
профзаболеванием либо иным повреждением
здоровья, связанным с исполнением
им трудовых обязанностей; несение
ответственности в соответствии
с законодательством за нарушение
договорных, кредитных, расчетных обязательств,
правил хозяйствования; возмещение ущерба,
причиненного нерациональным использованием
земли и других природных ресурсов,
загрязнением окружающей среды, нарушением
правил безопасности производства, санитарно-гигиенических
норм и требований по защите здоровья
работников, населения и потребителей
продукции (работ, услуг) и т.п.
В содержание внутриорганизационного
блока входит формирование органа управления
делами медицинского учреждения. Формирование
органа управления делами <6> медицинского
учреждения - администрации - осуществляется
собственником или учредителем
в порядке, предусмотренном уставом
учреждения. Органом управления организации
здравоохранения государственно-муниципального
сектора является руководитель, который
назначается учредителем и подотчетен
ему. Высшим должностным лицом больницы
является ее руководитель - главный
врач, назначаемый и освобождаемый
от должности органом управления
здравоохранения. Он осуществляет текущее
руководство деятельностью больницы
на принципах единоначалия; несет
ответственность за организацию, уровень,
качество лечебно-диагностического процесса
в больнице в соответствии с принятыми
стандартами, современными требованиями
науки и практики; отвечает за технику
безопасности и соблюдение санитарно-противоэпидемических
требований и т.д.
--------------------------------
<6> Ковалева Н.Н. Административно-правовой
статус предприятий: Автореф.
дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С.
8.
Главный врач объединенной больницы
имеет заместителей по медицинской,
поликлинической и административно-хозяйственной
работе, которые реализуют свои полномочия
каждый в подведомственной сфере
в соответствии с уставом (положением)
учреждения.
Внешнеорганизационный блок
представляет совокупность полномочий
государственных органов власти
в отношении медучреждения и
включает такие элементы, как создание
медицинского учреждения, государственную
регистрацию, лицензирование деятельности,
ликвидацию и реорганизацию медицинских
учреждений.
Создание (учреждение) медицинского
учреждения осуществляется по решению
собственника имущества или уполномоченного
им органа. Порядок создания больницы
предусмотрен нормами гражданского
законодательства, так как больница
является юридическим лицом, принимающим
активное участие в гражданском
обороте. Учредительным документом
больницы является устав, в котором
определяется общий правовой статус,
название, адрес, органы управления и
контроля, источники финансирования,
условия реорганизации и ликвидации.
Как показывает практика, в
большинстве регионов Российской Федерации
решение о создании областных
медицинских учреждений принимается
губернаторами области либо областными
правительствами по согласованию с
областными законодательными органами.
Решение о создании муниципальных
медицинских учреждений принимается
главой муниципального образования
по согласованию с представительным
органом местного самоуправления данного
муниципального образования. Государственная
регистрация учреждения здравоохранения
осуществляется по месту ее нахождения
местным органом государственной
власти.
Рассматривая вопрос о
создании медицинского учреждения, следует
обозначить необходимость контроля
со стороны соответствующих органов
за деятельностью учреждений здравоохранения.
Контроль затрагивает непосредственное
содержание деятельности медицинских
учреждений, осуществляющих не только
общественно значимую функцию, но и
деятельность, требующую специальных
знаний и умений. Одним из инструментов
такого рода контроля является лицензирование
деятельности учреждений здравоохранения
<7>.
--------------------------------
<7> Волкова Н.С. Модернизация
здравоохранения и совершенствование
статуса его учреждений // Журнал
российского права. 2006. N 4. С. 18.
Согласно действующему законодательству
<8>, предприятия, учреждения и организации
государственной, муниципальной и
частной систем здравоохранения
могут функционировать только при
наличии лицензии на избранный вид
деятельности. На сегодняшний день
общие положения о лицензировании
медицинской деятельности в Российской
Федерации регламентируются Федеральным
законом "О лицензировании отдельных
видов деятельности", принятым 13
июля 2001 года <9>. Порядок и условия
выдачи лицензии на осуществление медицинской
деятельности определены в соответствующем
Положении, утвержденном Постановлением
Правительства РФ от 4 июля 2002 г. N 499
<10>.