Административная ответственность

В КоАП РФ имеется  существенная неопределенность в одном из важнейших вопросов - о разграничении законодательных полномочий при установлении составов административных правонарушений. В пункте 3 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ сказано, что к ведению Российской Федерации относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Однако не ясно, что следует понимать под «федеральным значением» вопросов, по которым ответственность может быть установлена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Еще в 1998 г. при  обсуждении проекта Кодекса об административных правонарушениях В.В. Игнатенко указывал, что понятие «вопросы, имеющие федеральное значение», требует более детальной расшифровки (конкретизации), поскольку оценочный характер этого понятия способен осложнить проблему нормотворческой компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях

Что касается «вопросов  федерального значения», то в законотворческой практике субъектов Федерации и  практике общего прокурорского надзора  выработан и реализуется следующий  способ истолкования данного понятия. Если КоАП РФ устанавливает административную ответственность бланкетно, указывая на нарушение «законодательства» в какой-либо сфере вообще, а не «законодательства Российской Федерации», то за нарушение законодательных норм субъектов Российской Федерации в данной сфере административная ответственность субъектом Федерации не может быть установлена.

Но такой  простой практический путь не снимает  теоретическую и конституционную  проблему разграничения предметов  ведения по особенной части законодательства об административных правонарушениях.

Состояние нечеткой разграниченности полномочий федерального и регионального законодателей  в части принятия норм особенной  части законодательства об административных правонарушениях порождает и  другую проблему, также имеющую конституционно-правовые корни. В частности, без ответа остается вопрос о том, вправе ли субъекты Российской Федерации принимать законы об административной ответственности по предметам совместного ведения, если такая ответственность федеральным законом не установлена.

В Постановлении  Конституционного Суда Российской Федерации  от 1 февраля 1996 г. № 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений  Устава - Основного закона Читинской  области сказано, что отсутствие федерального закона по предмету совместного ведения в момент принятия Устава не препятствовало областной Думе принять собственный нормативный акт, что следует из статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации[⁵] и вытекает из природы совместной компетенции. В связи с этим субъекты Российской Федерации вправе принимать свои законы об административной ответственности за нарушение собственных региональных законов, а также по вопросам совместного ведения до издания соответствующих федеральных законов.

В то же время признание Конституционным Судом Российской Федерации такого права за субъектами Федерации не снимает указанную проблему в сфере административной ответственности, поскольку существует еще немало общественных отношений, полномочия, по правовому регулированию которых не четко разграничены между Российской Федерацией и ее субъектами. Существуют проблемы в толковании содержания различных предметов ведения и вопросов местного значения. Таким образом, очевидно, что данное направление развития нормативного основания административной ответственности нуждается в серьезной корректировке. В частности, КоАП РФ должен быть, по мнению многих ученых, дополнен положениями, более четко закрепляющими компетенцию субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

В юридической  науке высказано мнение, согласно которому нормы международного права  о правах человека и нормы Российской Конституции требуют, чтобы правовое регулирование всех вопросов административной ответственности было сосредоточено на федеральном уровне. Например, Л.И. Поспелова предлагает закрепить КоАП РФ в качестве единственного источника административно-деликтного[⁶] законодательства. По ее мнению, только такое нормативное решение будет соответствовать международно-правовым актам о правах человека и гражданина, Конституции Российской Федерации (части третьей ст. 55), системности российского деликтного законодательства, поскольку лишь федеральный уровень правового регулирования административной ответственности позволит обеспечить единство правового статуса гражданина, защиту его законных прав и интересов, единый масштаб ответственности за административные правонарушения Поспелова Л.И. Проблемы кодификации административно-деликтного законодательства: Мнение ученого разделяет и А.П. Шергин, утверждающий, что выделение двух блоков административно-деликтного законодательства не представляется легитимным Шергин А.П. Административно-деликтное законодательство России: состояние, проблемы, перспективы // ⁷По его мнению, при издании КоАП РФ нарушен основной конституционный императив - ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно только на основании федерального закона. Кроме того, им озвучены тезисы о том, что «двухуровневое регулирование подрывает единство правового статуса гражданина» и что, таким образом, «самая широкая сфера государственного принуждения поставлена в зависимость от места пребывания человека»

2.2. Правонарушение  как основание административной  ответственности

Административное  правонарушение представляет собой социально-правовое явление. Условия жизни общества определяются как объективными факторами его существования и функционирования, так и целеустремленностью людей, выражающийся в их поведении и его последствиях. Определенное влияние на создание условий функционирования общества оказывают совершаемые в обществе правонарушения как в их совокупности, так и каждое в отдельности.

Определение административного  правонарушения[⁸], содержащееся в ст.2.1. Кодекса РФ об административных правонарушениях, не содержит такого признака, как общественная опасность. Специалисты в области административного права, которые занимались подготовкой проекта Кодекса, упорно придерживались той точки зрения, что административные правонарушения не могут представлять общественной опасности.

Определение административного  правонарушения как «общественно вредного», на фоне того, что все виды правонарушений по своему вредны, тоже осталось без внимания разработчиков законопроекта. Это остается, как бы, само собой разумеющееся качественное отличие преступления и административного правонарушения.

По словам профессора Марцева А. И.: «Само понятие общественной опасности есть научная абстракция, к познанию которой устремлены усилия многих ученых» . На самом деле идее о наличии и дифференциации степени общественной опасности преступлений были посвящены работы таких ученых как, например, Лютов К. , Мальцев В. В. , Фефелов П. А., Ляпунов Ю. И. , Лукьянов В. . Концепция разграничения общественной опасности и общественной вредности дала возможность по-новому взглянуть на критерий разграничения различных видов правонарушений.

2.3 приоритете  уголовной ответственности, отличие  административного правонарушения  от дисциплинарного проступка  и от преступления

В отечественной  правовой науке проблема соотношения преступления и административного правонарушения стала объектом внимания юристов в конце 50-х годов u1061 ХХ в. Так, А. Е. Лунев определял административный деликт как «общественно опасное, противоправное, виновное действие или бездействие, за которое наступает административная ответственность»[⁹] .

А. И. Мурзинов обосновывал  наличие у всех правонарушений общественной опасности через их родовое сходство.

Проблема получила новый виток в своем разрешении с принятием Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях. Основное резюме в научных трудах того времени – «Высокая степень вредности порождает новое качество – общественную опасность» .

Содержание  современных комментариев к отдельным  статьям Особенной части Кодекса РФ об административных правонарушениях нередко противоречат комментариям к Общей части Кодекса, и первая причина тому, на мой взгляд, это отсутствие критерия «степень общественной опасности». В комментариях к Общей части Кодекса часто отвергается возможность относить правонарушения к общественно опасным деяниям, но в то же время, вопреки этому, такая опасность в различных ее проявлениях называется в качестве объекта посягательства целого ряда административных правонарушений, предусмотренных Особенной частью Кодекса. Например, административные правонарушения, посягающие на безопасность дорожного движения, безопасность движения на железнодорожном транспорте, на общественную безопасность, на правила пожарной безопасности на железнодорожном, водном и воздушном транспорте и т. п.

Прежде чем  утверждать, что степень общественной опасности является основным критерием разграничения преступления и административного правонарушения, необходимо обратить внимание на ряд имеющих место аргументов по этому поводу.

На первый взгляд, критерием отграничения административного правонарушения, предусмотренного ст. 12.24 Кодекса РФ об административных правонарушениях, «Нарушение Правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, повлекшее причинение легкого вреда здоровью потерпевшего» от преступления является степень вреда (легкий вред), причиненный здоровью потерпевшего.

Аналогичное правонарушение, повлекшее более серьезный вред здоровью потерпевшего¹⁰ квалифицируется как преступление, предусмотренное ст. 264 Уголовного Кодекса РФ. Последовательный анализ признаков данного правонарушения позволяет заметить еще один критерий. Только неосторожная форма вины в действиях правонарушителя образует административное правонарушение. Умышленный наезд на участника дорожного движения, даже если причинен легкий вред здоровью, образует состав преступления, предусмотренный ст. 115 Уголовного Кодекса РФ «Умышленное причинение легкого вреда здоровью». Возникает проблема: какой из критериев считать более весомым?

Соглашаясь с мнением доктора юридических наук В. Лукьяновым, который пишет: «Функционирование техники, в которой сконцентрирована поражающая энергия, контролируется разумной волей человека, соблюдающего специальные правила. Безопасное состояние общественных отношений меняется, когда нарушение правил приводит к потере контроля за функционированием техники» [10]. Можно считать форму вины более значимым критерием. Но как, в таком случае, рассматривать положение, которое имеет место, после внесения очередных изменений в Уголовный Кодекс Российской Федерации от 08.12.2003 [11]. В части первой статьи 213 хулиганство определено как грубое нарушение общественного порядка, выражающее явное неуважение к обществу, совершенное с применением оружия или предметов, используемых в качестве оружия.

Грубое нарушение общественного  порядка, злостное нарушение общественной нравственности, циничные действия, ранее образующие объективную u1089 сторону уголовно наказуемого хулиганства вряд ли перестанут существовать сами собой. Более того, в отсутствие уголовного наказания возможен их рост. Только квалифицироваться они, скорее всего, будут как административное правонарушение, предусмотренное статьей 20.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях «Мелкое хулиганство».

Вопросы, на которые закон исчерпывающего ответа не дает, правоприменительный орган или его работники решают, руководствуясь собственной точкой зрения и накопленным опытом. В таких условиях совершенствование административной правоприменительной практики, при которой сила закона будет целенаправленно и эффективно использоваться, вряд ли будут находить понимание общественности.

Статья 10 ранее  действовавшего Кодекса об административных правонарушениях[¹¹] закрепляла положение о том, что административная ответственность наступает, если эти нарушения по своему характеру не влекут за собой в соответствии с действующим законодательством уголовной ответственности. Действующий сегодня Кодекс РФ об административных правонарушениях не сохранил этого положения, но отдельные составы административных правонарушений очень близки к составам преступлений и различаются лишь степенью общественной опасности. Например, составы административных правонарушений, предусмотренных ст. 14.1 «Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии)», 14.10 «Незаконное использование товарного знака», во многом совпадают с составами преступлений, предусмотренных ст. 171[¹²] «Незаконное предпринимательство», 180 «Незаконное использование товарного знака» Уголовного Кодекса РФ.

В публикациях  ряда ученых [12] были замечены раньше и  продолжают обсуждаться затруднения при практическом применении норм об ответственности за мелкое хищение u1095 чужого имущества. Проблема, на первый взгляд, была вызвана декриминализацией хищения на сумму менее пяти минимальных размеров оплаты труда. В результате чего снизилась активность противодействия корыстным преступлениям и была ослаблена государственная защита собственности граждан и иных субъектов собственности. В результате принятия Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 27 сентября 2002 [¹³]г. № 133-ФЗ [13], мелким хищение стало признаваться деяние, причинившее ущерб не более одного минимального размера оплаты труда. Это позволило нормализовать правоприменительную практику, но проблема по-прежнему не решена. Законодатель опять не учитывает количественный аспект общественной опасности данного противоправного деяния. Перестал рассматриваться такой квалифицирующий признак, как значительный ущерб, несмотря на то, что размер ущерба равный одному минимальному размеру оплаты труда не перестал быть значительными для отдельных категорий граждан. В связи с чем можно отметить безусловную зависимость социальных просчетов от подхода к вопросу о дифференциации степени общественной опасности деяний, предусмотренных Кодексом РФ об административных правонарушениях и Уголовным Кодексом РФ.

По результатам  исследования ситуаций[¹⁴], когда одно и то же деяние одновременно считается и преступлением, и административным правонарушением, в правоприменительной практике замечено следующее: