Административное пресечение и меры административного принуждения

Сравнительный анализ мер административного и уголовно-процессуального пресечения позволит с достаточной полнотой убедиться в том, что сходство их лишь мнимое, чисто внешнее, поверхностное. Эти меры глубоко различны по своей сущности и юридической природе, целевому назначению и нормативной регламентации и многим другим признакам.

И тот и другой вид мер пресечения осуществляется на строго нормативной основе, в рамках правоохранительных отношений. Оба вида мер пресечения являются мерами принудительного характера. Общим свойством указанных мер является обеспечение применения мер юридической ответственности. Имея тесную связь с мерами юридической ответственности, они, тем не менее, сами по себе не имеют характера наказания, несмотря на то, что применяются, как и юридическая ответственность, по поводу или в связи с правонарушением.

Все вышесказанное позволяет сделать вывод, что мерами пресечения в административном праве России являются регламентируемые административно-правовыми нормами средства принудительного воздействия, применяемые уполномоченными на то органами государственной власти (должностными лицами), а в некоторых случаях и общественными формированиями, которые направлены на прекращение противоправного деяния, устранение связанных с ним вредных последствий, а также на создание оптимальных условий для последующего привлечения виновных лиц к юридической ответственности.

Меры административного пресечения - это максимально эффективный и широко разветвленный комплекс средств административного принуждения, используемый в сфере обеспечения правопорядка. В связи с этим меры административного пресечения нуждаются в специальной систематизации и стабильном закреплении в действующем законодательстве. Системное представление о мерах административного пресечения поможет глубже понять их правоохранительную сущность, правильно применять закон к конкретным противоправным ситуациям. Поэтому в основу систематизации мер административного пресечения должны быть положены устойчивые функциональные связи, требования логической упорядоченности составных компонентов системы, четкая системно-структурная урегулированность и т.п.

Далеко не все административисты единодушны и в трактовке понятия системы мер административного пресечения. Весьма широко трактует эту систему Д.Н. Бахрах. К мерам пресечения он относит: а) административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; б) административное задержание граждан; в) принудительное лечение; г) задержание и арест имущества; д) непосредственное физическое воздействие; е) принудительный осмотр; ж) применение огнестрельного оружия; и) предупреждение о прекращении неправомерного поведения и др.

На наш взгляд, предложенная Д.Н. Бахрахом система мер административного пресечения носит несколько неконкретный характер, строится в известном смысле на искусственном соединении разнопорядковых мер воздействия, которые являются самостоятельными административно-правовыми институтами, а не мерами административного пресечения, например, институт "административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы", на наш взгляд, - это самостоятельная мера административно-предупредительного характера, а не мера административного пресечения.

Т.И. Козырева относит к мерам административного пресечения административное задержание, привод лица, отказывающегося от явки по вызову в орган государственного управления без уважительных причин либо для официального предостережения, запрещение эксплуатации объектов, приостановления эксплуатации объектов. Приведенный Т.И. Козыревой перечень мер пресечения далеко не полон, а ряд из классифицируемых мер административного пресечения не является самостоятельными мерами пресечения, так как выполняет служебную роль по отношению к какой-то мере пресечения, в частности привод к официальному предостережению.

М.И. Еропкин полагает, что мерами пресечения (применяемыми в целях охраны общественного порядка) являются административное задержание нарушителей общественного порядка, запрещение эксплуатации автомобилей, приостановление работы предприятий при обнаружении нарушений противопожарных правил, применение оружия.

 Данный перечень мер  пресечения также нельзя признать  полным.

В юридической литературе предлагаются и иные системы мер административного пресечения, а поскольку, как мы выше уже отмечали, единого нормативного акта, закрепляющего систему мер административного пресечения, нет, то в конечном итоге получается, что существует ровно столько систем и классификаций мер административного пресечения, сколько высказанных разными авторами мнений. А если брать во внимание случайные критерии классификации и систематизации мер административного пресечения, то круг административно-пресекательных мер может быть расширен до бесконечности.

Вместе с тем стабильная система мер административного пресечения позволила бы выработать наиболее оптимальные приемы их применения, а также способствовать превращению их в еще более оперативный и динамичный инструмент пресечения правонарушений. Вот почему стабильная система мер административного пресечения так же необходима, как и стабилизация на длительный период системы административных взысканий.

2.2 Классификация  мер административного пресечения

Анализ административного законодательства, регламентирующего применение мер административного пресечения, показывает, что наиболее приемлемой могла бы быть система мер административного пресечения, учитывающая такие факторы, как:

а) степень самостоятельности (автономности) мер административного пресечения;

б) методы воздействия, лежащие в их основе;

в) характер объектов воздействия;

г) характер сферы воздействия, в которой имеет место применение указанных мер.

В соответствии с указанными признаками меры административного пресечения могут быть классифицированы по четырем самостоятельным группам9:

1) по степени соподчиненности  они бывают самостоятельными (официальное  требование о прекращении правонарушения, запрещение эксплуатации транспорта) и вспомогательными (административное задержание, задержание имущества, приостановление работы объекта разрешительной системы, применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия);

2) по методам воздействия  пресекательные меры применяются в виде средств психического (официальное требование о прекращении правонарушения) и физического воздействия (доставление, административное задержание, применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия);

3) по объектам воздействия  меры административного пресечения  бывают мерами личностного (доставление, административное задержание, ограничение  передвижения по территории России  иностранных граждан и лиц  без гражданства, применение физической  силы, специальных средств и огнестрельного  оружия), имущественного (задержание  имущества, приостановление работы  объекта разрешительной системы  и др.), санитарно-эпидемиологического (отстранение от работы инфекционно  больных, ограничение въезда на  территории, где введен карантин), финансово-кредитного характера (приостановление  финансовых операций и др.);

4) по характеру сферы  воздействия меры административного  пресечения могут быть объединены  в две группы: меры пресечения  общего назначения (доставление, административное  задержание и др.) и меры специального  назначения (применение физической  силы, специальных средств и огнестрельного  оружия).

Возможны и иные классификации мер пресечения в сфере государственного управления, но предлагаемая классификация позволяет, на наш взгляд, глубже понять и уяснить сущность мер административного пресечения и, что самое главное, применять их в соответствии с действующим законодательством и реальной обстановкой.

Как уже выше упоминалось, меры административного пресечения содержатся в многочисленных нормативных правовых актах, что создает определенные сложности для правоприменителя и в конечном итоге не способствует обеспечению законности и правопорядка в сфере государственного управления. Среди действующих правовых актов одним из самых крупных, закрепляющих достаточно полную систему мер административного пресечения, применяемых как к индивидуальным, так и коллективным субъектам административного права, является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

Так, КоАП РФ закрепляет следующую систему мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, применяемых в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления: доставление; административное задержание; личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и документов; отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида; медицинское освидетельствование на состояние опьянения; задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации; арест товаров, транспортных средств и иных вещей; привод. Некоторые из перечисленных мер, являясь мерами пресечения, в то же время служат обеспечению производства по делу об административном правонарушении. Иные - являются только мерами обеспечения производства, например, досмотр, осмотр, изъятия документов и др.

Большинство из перечисленных мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, закрепленных в КоАП России, были известны и КоАП РСФСР, в связи с чем получили достаточное освещение в научной и учебной литературе (к данным мерам прежде всего относятся доставление, административное задержание), в то же время новый закон содержит ряд новых, ранее не содержащихся в КоАП РСФСР мер административно-процессуального обеспечения, таких, как арест товаров, транспортных средств и иных вещей; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов и др.

Но несмотря на достаточное исследование таких мер пресечения, как "доставление" и "административное задержание", споры относительно содержания и целей данных мер продолжаются и по сей день. 
Следует отметить, что закрепленные в КоАП России меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении преследуют разные цели, в общем плане они направлены на обеспечение производства по делам об административных правонарушениях. Каждая из этих административно-правовых мер занимает важное место в деле охраны прав и законных интересов личности.

К сожалению, объем данной статьи не позволят максимально подробно рассмотреть все из вышеперечисленных мер пресечения и на основе их анализа высказать предложения, которые целесообразно закрепить в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях для того, чтобы практика его применения была наиболее эффективной, но по ряду из перечисленных мер пресечения мы попытаемся высказать предложения по совершенствованию их законодательного закрепления.

Так, на наш взгляд, целесообразно в КоАП РФ закрепить положение о том, чтобы срок доставления засчитывался в срок административного задержания. Несмотря на то, что аналогичное предложение уже высказывалось в научной литературе, <*> тем не менее оно не потеряло своей актуальности и не получило своего законодательного закрепления. По КоАП РФ доставление должно быть произведено в максимально короткий срок. По нашему мнению, с позиции защиты прав и законных интересов личности в КоАП РФ необходимо закрепить хотя примерный срок доставления, поскольку "доставление" имеет самостоятельный процессуальный статус. КоАП РФ не определил также, сколько времени доставленное лицо может находиться в соответствующем органе, если административное задержание за это правонарушение производить нельзя.

Видимо, срок должен быть не более одного часа. Основанием для такой позиции может служить, например, положение, которое ранее содержалось в КоАП РСФСР ч. 8 ст. 238, где было закреплено, что нахождение доставленного в штабе добровольной народной дружины не может длиться более одного часа, аналогичное положение содержится и во Временном положении о Московской городской народной дружине (ст. 22 ч. 5).

Анализ Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях позволил сделать также вывод, что законодатель не четко определил основания для применения большинства мер административного пресечения, в связи с чем на практике будут встречаться те же проблемы, что и при ранее действовавшем КоАП РСФСР. Данное положение объясняется тем, что в науке административного права вопрос о материальных и процессуальных основаниях применения мер административного пресечения не получил еще должной разработки. Между тем точное установление таких оснований может способствовать четкому, целенаправленному и эффективному применению мер административного пресечения.

Следует также отметить, что действующее законодательство не содержит исчерпывающего перечня составов тех административных правонарушений, совершение которых служит материальным основанием для применения тех или иных мер административного пресечения. Поэтому было бы вполне оправдано, если бы в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях был бы закреплен перечень составов административных правонарушений, которые являются материальным основанием для применения хотя бы таких мер административного пресечения, как применение физической силы; специальных средств.

Помимо этого было бы вполне оправдано, если бы в соответствующих статьях КоАП РФ было четко закреплено, что доставление, административное задержание, личный досмотр могут быть произведены только при совершении административного правонарушения, и никакие иные доводы не могут явиться основанием для доставления и административного задержания - ни то, что у гражданина нет паспорта и следует установить его личность, и ни то, что гражданин "не той национальности" и т.д10.