Административное принуждение

Вопрос 1.

Согласно  теории разделения властей парламент как носитель верховной законодательной власти занимает привилегированное положение в системе высших органов государственной власти.

Парламент - родовое название высшего представительного и законодательного органа в демократических государствах. Парламентом этот орган именуется в Великобритании, Франции, Италии, Канаде, Бельгии и др.; в США и большинстве стран Латинской Америки он называется конгрессом, в РФ - Федеральным Собранием, в Литве и Латвии - сеймом и т.д. Различаются однопалатная и двухпалатная структуры парламента.

Современный парламент — это высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц. Парламент обладает и многими другими полномочиями. Он формирует другие высшие органы государства, например, в некоторых странах избирает президента, образует правительство, назначает конституционный суд, ратифицирует международные договоры и т. д.

В парламенте и его палатах формируются  различные органы. Одни из них имеют  определённую компетенцию, предусмотренную  в конституциях, другие представляют собой вспомогательный аппарат, призванный обслуживать деятельность парламента (например, хозяйственные  органы). Кроме того, парламент создаёт  отдельные органы, которые занимаются определённой сферой деятельности, обладают самостоятельностью, но выполняют поручения  парламента, отчитываются перед ним (например, Счётная палата, Уполномоченный по правам человека). Парламент может  в любое время обновить состав этих органов, сместить их членов или  должностных лиц. Они иногда формируются (избираются, назначаются) на определённый срок, что служит им определённой гарантией (например, центральные избирательные комиссии в ряде стран).

Существуют две разновидности парламентов: двухпалатные и однопалатные.

Исторически двухпалатная система построения парламентов (бикамерализм) существовала для того, чтобы обеспечить представительство  различных слоев общества. Верхняя  палата была введена для представительства  аристократии, нижняя - для представительства  широких слоев населения.

В современных  условиях двухпалатная система имеет  место обычно в федеративных государствах, где верхняя палата представляет субъектов федерации. (США, Германия, Бразилия, Мексика, Австралия и др.). В унитарных государствах с двухпалатным парламентом его верхняя палата также обычно формируется по политико-административным территориальным единицам (Италия, Испания, Франция, Польша, Япония и др.).

Примерно  в половине государств Европы существуют однопалатные парламенты (Финляндия, Венгрия, Болгария, Швеция, Дания и др.).

Палаты  парламента имеют разные названия (нередко  — палата депутатов и сенат), но их принято называть нижней и верхней.

Верхняя палата может быть либо слабой, когда  она в состоянии отсрочить  принятие решения парламентом (нижней палатой), но не воспрепятствовать ему, поскольку ее вето — отказ согласиться  с решением нижней палаты — может  быть преодолено последней (UK, Польша и др.), либо сильной, когда без ее согласия закон не может быть принят (Италия, США).

Палаты  парламента неодинаковы по своей  численности. Обычно нижняя палата в  два раза (Италия), а то и больше (Польша), многочисленнее верхней. Лишь в UK иное соотношение: более 1100 пэров в верхней палате (палате лордов) и 651 член — в палате общин. Тенденция последних десятилетий — установление фиксированной численности палат.

Члены нижней палаты парламента обычно называются депутатами, народными представителями, члены верхней палаты — сенаторами.

Депутаты  нижней палаты и однопалатного парламента избираются обычно на 4-5 лет либо непосредственно  гражданами, либо путем многостепенных выборов (Китай). Часть членов парламента может избираться косвенными выборами (Бутан, Свазиленд и др.). В некоторых странах резервируются места для сторонников определенных религий и национальностей, а также для женщин. Эти места тоже замещаются путем непрямых выборов (для женщин - в Бангладеш, для приверженцев индуистских религий - в Пакистане, для ассирийцев - в Иране и т.д.). В Египте половина мест резервируется для депутатов - рабочих и крестьян, которые избираются всеми гражданами наряду с депутатами от других групп населения. В однопалатном парламенте Дании есть фиксированное представительство от Фарерских островов (2 человека), от Гренландии (2 человека), в Китае - от армии. Иногда в однопалатные парламенты президент может назначить небольшое число лиц, имеющих особые заслуги перед отечеством (например, не более 10 человек в Египте). В Бутане, Тонго, Брунее в однопалатных парламентах значительное число мест занимают лица по должности - находящиеся на службе у короля, и представители знати. Правильность избрания депутатов проверяет либо сам парламент (на практике - создаваемая палатой мандатная комиссия), либо (по жалобам и протестам) орган конституционного контроля, верховный суд, специальный избирательный трибунал.

Нижняя  палата и однопалатный парламент переизбираются целиком, и прекращает свои полномочия после избрания нового состава, как только этот состав приступит к работе.

О нижней палате парламента ФРГ.

Основной  закон 1949 г. учредил в ФРГ строй парламентарной республики, в которой система органов государственной власти базируется на принципе разделения властей. Хотя этот принцип прямо не упоминается, его трехзвенная структура отчетливо угадывается в положениях абз. 2 ст. 20, говорящих об осуществлении власти через специальные органы законодательства, исполнительной власти и правосудия.

     Законодательная власть в ФРГ  вверена двухпалатному парламенту; палаты - Бундестаг и Бундесрат  - не имеют равного статуса  (как в порядке их формирования, так и в объеме полномочий). Нижняя палата - Бундестаг избирается на четыре года путем прямых выборов. Его срок полномочий может быть продлен только в период состояния обороны; в этом случае он заканчивается через шесть месяцев по окончании этого состояния. Внешне кажется несколько странным порядок формирования верхней палаты - Бундесрата: она включает членов правительств земель. Причем каждая земля располагает числом мест от трех до шести в зависимости от численности проживающего в ней населения. Продолжительность полномочий членов Бундесрата не установлена, и если какая-либо политическая партия в земле остается у власти значительный период времени, то столь же значительное время какой-либо член правительства этой земли может заседать в этой палате. Каждая земля может послать столько членов, сколько имеет голосов. Места в Бундесрате распределяются с некоторым завышением представительства для небольших земель. Всего в Бундесрат в настоящее время входят 78 членов (по 6 мест имеют земли Баден-Вюртемберг, Бавария, Нижняя Саксония и Северный Рейн-Вестфалия; по 3 - Бремен, Гамбург и Саар). Для членов Бундесрата установлен принцип согласованной подачи голосов, в соответствии с которым представители каждой земли подают один общий голос. Его члены имеют императивный мандат. Земельные правительства указывают своим представителям, как они должны голосовать по обсуждаемым вопросам. Такая организация верхней палаты имеет, однако, исторические корни. Конституция Германии 1871 г. в ст. 6 распределяла в Бундесрате места между субъектами империи таким образом, что "каждый член Союза (каждое государство) может представить столько уполномоченных в Союзный совет, сколько он имеет голосов, но все его голоса могут вотировать только в одном смысле".

     Очевидно, что вхождение в состав  Бундесрата членов правительств  земель или их представителей  в определенной мере усиливает  эффективность этой палаты вследствие  административного опыта ее членов. В законодательном процессе нижняя  палата обладает перевесом при  разногласиях с Бундесратом (ст. 77-78). По строгому смыслу Основного  закона только Бундестаг может  принимать законы (ст. 70). Согласно  ст. 50 Конституции через посредство  Бундесрата земли участвуют в  законодательстве и управлении  Федерацией и в делах Европейского  союза. Эта палата может только  вносить протест в отношении  некоторых федеральных законов  (от 50 до 60% от их числа). Главным  образом эти полномочия используются  в отношении законов о финансовых  и административных отношениях  между Федерацией и землями.  На практике, однако, расхождения  между палатами парламента сглаживаются  деятельностью согласительной комиссии, включающей по одному представителю  от каждой земли и 11 депутатов. 

     Кроме того, Бундесрат участвует  в пересмотре Конституции, и  в этой процедуре он обладает  правом абсолютного вето, поскольку  согласно п. 2 ст. 79 требуется две  трети голосов членов этой  палаты.

     Германскому парламенту предоставлены  и судебные полномочия, традиционные  для парламентарной республики. Особенностью германского импичмента является то, что первую стадию этой процедуры - отдачи под суд Федерального президента - осуществляет парламент (обвинение должно быть представлено от имени не менее чем одной четвертой части членов Бундестага или не менее чем одной четвертой части голосов Бундесрата, причем решение о предъявлении обвинения требует согласия большинства в две трети членов Бундестага или две трети голосов Бундесрата). Вторая же стадия импичмента вверена Федеральному конституционному суду, который при установлении умышленного нарушения Основного закона или другого федерального закона может объявить Федерального президента лишенным должности. Правда, после предъявления обвинения этот Суд вправе временным приказом постановить, что Федеральный президент не может выполнять свои должностные функции. Это полномочие парламента еще ни разу не было использовано.

     Элементы так называемого рационализированного  парламентаризма были включены  в государственную систему ФРГ.  Некоторые особенности взаимоотношений  между центральной исполнительной  властью и парламентом, точнее, его нижней палатой направлены  на то, чтобы избежать практики  Веймарской Республики, отличавшейся  своей политической неустойчивостью,  и совместить существование парламентского  режима со стабильной исполнительной  властью.

О нижней палате парламента Японии.

В учрежденной  Конституцией 1947 г. структуре органов государственной власти чувствуется влияние правового опыта Великобритании. Статья 41 определила Парламент в качестве высшего органа государственной власти и единственного законодательного органа государства, включив в его состав две неравноправные палаты, причем нижняя - Палата представителей - в своих полномочиях имеет заметный перевес по сравнению с верхней - Палатой советников.

Палата  представителей состоит из 500 депутатов, которые избираются на 4 года по системе  единственного непередаваемого  голоса. (Вся страна делится на 129 многомандатных округов, в каждом из которых борьба идет за 3-5 мандатов. Избиратель в многомандатном округе голосует только за 1 кандидата, и депутатами становятся кандидаты, занявшие в округе с 1-го по 3-е (по 4-е и 5-е) места. Таким образом, в парламенте представлена воля почти всех избирателей).

Палата  представителей может быть досрочно распущена актом императора по требованию правительства (Кабинета министров), поэтому  выборы в нее происходят гораздо чаще, чем 1 раз в 4 года (реально - раз в 2 года), верхняя палата роспуску не подлежит.

Депутаты  и советники имеют свободный  мандат, пользуются ограниченным депутатским  иммунитетом: они не могут быть арестованы в период сессии, а если арест  произведен до сессии, то по требованию соответствующей палаты они должны быть освобождены на период сессии. Однако член парламента может быть исключен в любое время из состава  любой палаты резолюцией большинства  присутствующих членов палаты (при  наличии кворума). Депутаты и советники  пользуются индемнитетом, являются профессиональными  парламентариями и получают вознаграждение из государственной казны.

Внутренняя  структура палат аналогична, она  определяется законом о парламенте и регламентами палат. Каждая палата избирает на весь срок полномочий председателя, вице-председателя, временного председателя (он ведет заседания в случае невозможности  выполнения своих обязанностей первыми  двумя должностными лицами), председателей  постоянных комитетов (комиссий) и генерального секретаря палаты (последний избирается не из числа депутатов и занимается организационными вопросами). В палатах  создаются партийные фракции, играющие решающую роль при распределении  руководящих постов в палатах  и других должностей, а также при  распределении депутатов по постоянным комиссиям. В палате представителей имеется 18 постоянных специализированных комиссий, в палате советников - 16. Их профиль обычно соответствует различным  сферам общественной жизни и управления (комиссии по иностранным делам, по сельскому хозяйству и др.); в  Японии они тесно связаны с  работой соответствующих министерств, с чиновничьей бюрократией, хотя они вправе контролировать работу министерств. Каждый парламентарий обязан быть членом одной - двух комиссий. Председатель комиссии избирается из членов партийной фракции, имеющей наибольшее представительство в комиссии, но на деле это решается заблаговременно при дележе председательских мест в ходе переговоров между лидерами фракций.

Полномочия  парламента. Главной задачей японского  парламента, как и парламентов  других демократических стран, является законодательство, в частности определяющее государственные доходы и расходы - государственный бюджет. Конституция  устанавливает, что парламент является единственным законодательным органом, глава государства (император) в  законодательстве не участвует и  права вето в отношении принятых законов не имеет.