Административно-правовой статус общественных объединений

Решение о ликвидации общественного  объединения, являющегося юридическим  лицом, направляется в орган, зарегистрировавший общественное объединение, для исключения указанного объединения из единого  государственного реестра юридических  лиц.¹⁵

Глава 2. Проблемы функционирования, компетенция, ответственность общественных объединений

2.1.  Проблемы взаимоотношений государства и общественных объединений.

Важнейшим средством обеспечения  законности в деятельности общественных объединений являются институты  приостановления их деятельности, а  также ликвидации (запрета) общественных объединений. Правовую основу мер государственного контроля за деятельностью общественных объединений составляют:

1. ч. 5 ст. 13 Конституции РФ, в которой закреплен запрет  на создание и деятельность  общественных объединений, цели  или действия которых направлены  на насильственное изменение  основ конституционного строя  и нарушение целостности Российской  Федерации, подрыв безопасности  государства, создание вооруженных  формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной  розни;

2. соответствующие положения  федеральных конституционных законов (ФКЗ от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении", ФКЗ от 30 января 2002 г. "О военном положении").

3. положения ряда федеральных  законов (ФЗ от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях", ФЗ от 12 января 1996 г. "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", ФЗ от 11 июля 2001 г. "О политических партиях" и ФЗ от 25 июля 2002 г. "О противодействии экстремистской деятельности").

В соответствии со ст. 42 ФЗ «Об общественных объединениях» в случае нарушения общественным объединением положений Конституции и законодательства РФ уполномоченный федеральный или территориальный орган (Генеральный прокурор или подчиненный ему прокурор) передает в руководящий орган этого объединения представление об указанных нарушениях и сроках их устранения.

Если после получения  данного представления указанные  нарушения не были устранены или  исправлены общественным объединением в установленные сроки, то соответствующий  федеральный орган (прокурор) имеет  право приостановить деятельность общественного объединения на срок до шести месяцев. Решение о приостановлении  деятельности объединения может  быть обжаловано в суде до рассмотрения судом заявления о его ликвидации или запрете деятельности.

Во время приостановления  деятельности общественного объединения  приостанавливаются его права как  учредителя средств массовой информации, ему запрещается проводить демонстрации, митинги и иные массовые акции  и мероприятия, участвовать в  выборах, и использовать банковские вклады за исключением хозяйственных  расчетов и выплат по трудовым договорам, возмещения убытков и уплаты штрафов.

В соответствии со ст. 44 ФЗ «Об общественных объединениях» федеральный орган или Генеральный прокурор РФ имеют право осуществить запрет деятельности общественного объединения в случае нарушения им законодательства России. Точными основаниями запрета его деятельности являются следующие:

1. нарушение общественным  объединением прав и свобод  человека и гражданина;

2. неоднократные или грубые  нарушения общественным объединением  Конституции Российской Федерации,  федеральных конституционных законов,  федеральных законов или иных  нормативных правовых актов либо  систематическое осуществление  общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным  целям;

3. не устранение в срок, установленный федеральным органом государственной регистрации или его территориальным органом, нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности общественного объединения.

Заявление в суд о запрете  деятельности международного или общероссийского  общественного объединения вносится Генеральным прокурором Российской Федерации или федеральным органом  государственной регистрации. Заявление  в суд о запрете деятельности межрегионального, регионального или  местного общественного объединения  вносится прокурором соответствующего субъекта Российской Федерации.

Анализ законодательной базы и  направления совершенствования.

В связи с принятием  Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» и последовавшего за ним ФЗ от 25 июля 2002г. «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты в связи с принятием Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» рассматриваемые правовые институты претерпели значительные изменения. Этим изменениям предшествовала дискуссия в научных, политических и общественных кругах. Противники принятых законодательных решений, в частности, высказывали опасения, что новая законодательная трактовка данных правовых институтов чревата превращением правовых процедур в политическое оружие, используемое властью против своих политических оппонентов. Однако, осуществленная законодателем корректировка правовых институтов приостановления и запрета деятельности общественных объединений, скорее всего, обусловлена актуальными потребностями в выработке более эффективных правовых средств противодействия усиливающейся экстремистской угрозе и в принципе заслуживает поддержки.

Следует все же отметить, что нормативно-правовое качество данных законодательных нововведений имеет  целый ряд недоработок. Рассмотрим действующие положения приостановления и запрета деятельности общественных объединений под этим углом зрения. ¹⁶

Приостановление деятельности общественного  объединения.

Это средство государственного принуждения означает временный  запрет на осуществление определенной деятельности данного объединения  в случае нарушения им закона на основании решения компетентного  органа власти. Такая мера воздействия  к нарушителям закона предусмотрена  не только законодательством об общественных объединениях, но является элементом  целого ряда иных правовых институтов. Например, ФЗ от 22.04.2011 № 99-ФЗ  "О лицензировании отдельных видов деятельности" в ст. 13 рассматривает приостановление лицензии как одно из средств административного воздействия на нарушителей закона.

В юридической литературе эта общеправовая мера государственного принуждения оценивается по-разному. Одни авторы склонны видеть в приостановлении юридическую санкцию за уже совершенное правонарушение ( напр. Мозгова И.); другие полагают, что приостановление следует относить исключительно к мерам предупреждения и пресечения (Айзин С.М., Анисимова Н.Н., Бельская Е.В., Гаджиев Г.А., Гришковец А.А., Косякова Н.И., Нуртдинова А.Ф)

.Согласно многим юристам приостановление деятельности общественного объединения - это, прежде всего санкция за нарушение законодательства, которая имеет превентивное значение. Реформирование института приостановления деятельности общественного объединения, осуществленное в связи с принятием ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», выразилось в упрощении процедуры приостановления: судебный порядок уступил место административному. Кроме того, теперь органы юстиции не связаны, как ранее, необходимостью вынесения двух предупреждений общественным объединениям в случае нарушения последними законодательства. Предупреждения, выносимые общественным объединениям ранее - до инициирования вопроса о приостановлении их деятельности, в ФЗ «Об общественных объединениях» заменены однократным представлением, а согласно ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» представления вообще не требуется. Сформировавшаяся в результате такого подхода правовая конструкция процедуры приостановления в целом соответствует целям укрепления правовой основы противодействия общественным объединениям, осуществляющим противоправную деятельность. Недостатком же этой схемы является то обстоятельство, что в ФЗ «Об общественных объединениях» не указан срок, в течение которого общественные объединения должны исправить допущенные нарушения. Правда, в тех случаях, когда такое представление вносится органами прокуратуры, действуют соответствующие нормы ФЗ от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации», согласно которым в течение месяца со дня вынесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих (п. 1 ст. 24). Однако открытым остается вопрос о сроке, в течение которого общественные объединения обязаны устранить нарушения, послужившие основанием для вынесения представления со стороны органов юстиции. Такая ситуация создает потенциальную опасность административного произвола со стороны органов юстиции, поскольку допускает возможность установления срока, в течение которого невозможно исправить допущенные нарушения.

Другая проблема, которая  появилась после внесения поправок в ФЗ «Об общественных объединениях», связана с неточностью между ст. 38 и 42 данного закона. В ст. 38 за органами юстиции закреплено право выносить письменное предупреждение руководящим органам общественных объединений в случае выявления нарушений общественным объединением законодательства или совершения действий, противоречащих его уставным целям. В отличие от ст. 38, где говорится о предупреждении, в измененной редакции ст. 42 речь идет о внесении представления. В результате по сути органы юстиции наделены двумя однородными полномочиями: выносить представления общественным объединениям и выносить им предупреждения. При этом в соответствии с ФЗ «Об общественных объединениях» предупреждение как мера, направленная на устранение нарушений, допущенных общественным объединением, по существу не имеет никаких юридически значимых последствий, что лишает ее правового смысла.

Требуют уточнения также  последствия приостановления деятельности общественных объединений. Согласно ст. 43 ФЗ «Об общественных объединениях» в случае приостановления деятельности общественного объединения ему запрещается в том числе организовывать и проводить собрания, митинги, и иные массовые акции или публичные мероприятия. Однако при этом не совсем понятно, что следует понимать под «массовыми акциями». Ведь в качестве таковых можно квалифицировать и внутренние мероприятия общественных объединений. Например, общественное объединение, деятельность которого приостановлена, в целях исправления допущенных нарушений примет решение провести свой съезд и изменить свои программные или уставные положения или осудить политику, проводимую собственным руководством. Но, по логике закона, подобное мероприятие может быть расценено как массовая акция, проведение которой временно запрещено. Таким образом, в законе должны быть установлены четкие критерии массовости организуемых общественными объединениями мероприятий или акций.

Запрет деятельности общественных объединений.

Институту запрета принадлежит  важное место в механизме государственно-правового  контроля за деятельностью общественных объединений. Применение данной санкции  должно быть направлено на устранение общественных структур, нарушающих закон, и создание препятствий для возобновления  их деятельности в будущем.

Данную меру государственного принуждения не следует рассматривать  как панацею. Практика показывает, что  запрещенные объединения находят  различные способы возобновления  своей деятельности. Следует признать, что в этом отношении институт ликвидации общественных объединений недостаточно развит. Трудно согласиться, к примеру, с мнением Председателя Комитета по законодательству Государственной Думы Федерального Собрания РФ П.В. Крашенинникова, который отметил введение института запрета общественных объединений, позволяющего привлекать к ответственности и незарегистрированные общественные объединения, в качестве одного из достоинств. Однако прежняя редакция ФЗ «Об общественных объединениях» также позволяла привлекать к ответственности объединения, действовавшие без прав юридического лица (ст. 41, 44). Поэтому указанные поправки по сути ничего не изменили в отношении ответственности незарегистрированных общественных объединений. В законодательстве различаются понятия «ликвидация общественного объединения как юридического лица» (ст. 29 ФЗ «Об общественных объединениях») и «ликвидация общественного объединения» (ст. 44 этого же Закона). Однако это различие не получило надлежащей правовой конкретизации.

Основная задача совершенствования  института запрета деятельности общественных объединений связана  с необходимостью наполнить институт его реальным содержанием, отличным от гражданско-правового института  ликвидации. При этом, прежде всего, необходимо законодательно закрепить  меры, направленные на предотвращение воссоздания запрещенных общественных объединений. В этом направлении  были сделаны только первые шаги: установлена  уголовная ответственность за организацию  и участие в деятельности общественных объединений, в отношении которых  судом были приняты решения о  ликвидации и запрете деятельности в связи с осуществлением экстремистской деятельности (ст. 282.2 УК РФ). Наряду с  этим в УК РФ предусмотрены меры ответственности в отношении  лиц, принимавших участие в создании и деятельности экстремистских сообществ (ст. 282.1).¹⁷

Следует отметить, что в  отдельных государствах существует практика ограничения права на объединения. В частности, согласно ст. 18.2 Основного  закона ФРГ тот, кто злоупотребляет свободой объединения для борьбы против основ свободного демократического строя, лишается этого права на основании  решения Конституционного Суда. При  этом указанные лица должны быть ограничены, прежде всего, в реализации ими права  на объединение. В отечественной  юридической литературе обоснованы предложения о целесообразности введения аналогичных мер ответственности  и в российское законодательство. Данная точка зрения заслуживает  серьезного внимания со стороны законодателя.

Не способствует повышению  эффективности мер юридической  ответственности и то обстоятельство, что в законодательстве об общественных объединениях урезаны полномочия органов  юстиции. В ФЗ «Об общественных объединениях» следует закрепить за органами юстиции (а не только за прокурором) право обращаться в суд с исковыми заявлениями о запрете общественных объединений в соответствии с данным законом. Кроме того, эффективная реализация такой санкции, как запрет общественного объединения, существенно затрудняется тем обстоятельством, что действующее законодательство недостаточно четко определяет основания применения этой санкции. В частности, как основание для ликвидации объединения граждан рассматривается грубое нарушение законодательства. При этом неясно, что следует понимать под грубым нарушением законодательства, а, следовательно, и решение данного вопроса зависит от усмотрения правоприменительных органов.¹⁸

2.2. Права, обязанности и ответственность общественных объединений.

Раскрытие правового статуса  общественных объединений предполагает и рассмотрение вопросов о правах, обязанностях и ответственности  общественных объединений.