Административно-правовые отношения и их виды

Тема: Административно-правовые отношения и их виды

1. Понятие, сущность и структура административно-правовых отношений.
2. Административно-правовые отношения и юридические факты.
3. Виды административно-правовых отношений.

1. Понятие и сущность административно-правовых отношений.

Под административно-правовыми отношениями понимаютсяурегулированные административно-правовыми нормами управленческие общественные отношения, в которых стороны выступают как носители взаимных прав и обязанностей1.

Стоит сказать, что сама по себе норма административного права не создает конкретное административно-правовое отношение, а является основой его возникновения, поскольку предусматривает, что при соответствующих условиях и при наличии соответствующих субъектов управленческие отношения приобретают административно-правовую основу.

Предусматривая возможности возникновения административно-правовых отношений в тех или иных условиях и между теми или иными сторонами, административно-правовая норма заранее устанавливает объем полномочий этих сторон, их взаимные права и обязанности, а также юридическую ответственность за неисполнение обязанностей или нарушения прав. При этом административно-правовая норма определяет для одной стороны вид и меру возможного поведения, а для другой – вид и меру должного поведения.

Для административно-правовых отношений характерны следующие особенности.

1. Административно-правовые отношения являются властеотношениями, поскольку в процессе их возникновения, изменения и прекращения реализуется государственное управление.

Отметим, что термин «властеотношения» применительно к административно-правовым отношениям следует применять с осторожностью, поскольку властеотношения не подразумевают сами по себе присутствие правового регулятора этих отношений. В дореволюционной работе А.И. Елистратова «Основные начала административного права» содержится следующее высказывание: «Взаимоотношение между правящими и управляемыми, не урегулированное правом, будет не правоотношением, а властеотношением»2.

Властеотношения как категорию не следует рассматривать в качестве специфического свойства административно-правовых отношений, тем более безоговорочного. С другой стороны, именно этот признак является доминирующим, поскольку он предопределен важнейшими приоритетами государственно-управленческой деятельности.

2. Природа государственно-управленческой  деятельности, как и любого другого  вида социального управления, диктует  необходимость выделения субъекта управления, то есть той стороны регулируемых административным правом управленческих отношений, в руках которой концентрируется власть. Второй стороной могут быть все другие возможные субъекты административно-правовых отношений.

Указанная особенность административно-правовых отношений объясняется тем, что исполнительную деятельность призваны осуществлять от имени государства органы государственного управления и их должностные лица. Поэтому без их участия не может быть облеченного в правовую форму управленческого отношения. В отдельных случаях в управленческой практике встречаются исключения из общего правила: тогда административно-правовые отношения складываются и без участия органа государственного управления или его должностного лица. Но это связано с делегированием общественным организациям отдельных внешневластных функций госорганов, в силу чего они фактически начинают выступать от имени государства (например, функции профсоюзов в области надзора за соблюдением законодательства об охране труда и по технике безопасности).

Таким образом, административно-правовое отношение невозможно между двумя гражданами, между общественными организациями, а так же внутри общественных организаций.

3. Административно-правовые отношения складываются преимущественно в сфере государственной и общественной жизни– сфере государственного управления. Административно-правовые отношения могут возникать в области обороны и государственной безопасности, в сфере культуры, науки и образования, в сфере экономических отношений и применительно к системе социального развития, то есть везде, где государством посредством своих исполнительных органов проводится работа по управлению общественными процессами и явлениями.

4. Административно-правовые отношения по своей сути являютсяорганизационными. Государственное управление, в сфере которого складываются административно-правовые отношения, сводится к осуществлению функций, направленных на организацию совместной деятельности людей, что прямо вытекает из его природы и официального назначения. Поэтому его часто называют непосредственно организующей деятельностью государства.

Для того чтобы более или менее сложный управленческий процесс претворился в жизнь, необходимо организовать его участников для совершения тех или иных действий (организовать материальное, финансовое, кадровое, техническое сопровождение процесса и др.).

Таким образом, государственное управление тесно связано с организационными установками, что и проявляется в организационном характере административных правоотношений.

5. Административно-правовые отношения возникают по инициативе любой из сторон.При этом согласие или желание второй стороны не является во всех случаях обязательным условием их возникновения. Они могут возникать и вопреки желанию второй стороны или ее согласию. Так, субъекты исполнительной власти в административно-правовых отношениях действуют властно, а принимаемые ими решения приобретают юридическую силу независимо от согласия второй стороны (применение мер дисциплинарной или административной ответственности за совершение соответствующих проступков).

Вышесказанное не означает, что в административно-правовых отношениях всегда одна из сторон предписывает другой веления, обязательные к исполнению, так как: во-первых, многие административно-правовые отношения возникают по инициативе одной из сторон, не являющейся субъектом юридически властных полномочий, либо по инициативе третьих лиц; во-вторых, если административно-правовые отношения возникают по инициативе, например, гражданина, то соответствующий исполнительный орган, наделенный властными полномочиями, не использует их в интересах «подчинения» инициатора. Наоборот, у него возникают определенные юридические обязанности перед гражданином. Последний вправе предъявить органу те или иные юридические требования.

При этом, если гражданин совершает административное правонарушение, ситуация меняется. Следствием совершенного являетсяпринудительно-властное воздействие на гражданина в соответствии с требованиями административно-правовых норм. В результате односторонний порядок возникновения административно-правового отношения, инициатива его возникновения фактически не зависят от положения, занимаемого той или иной стороной. При этом исключается возможность договорных отношений, как в гражданско-правовых.

Достаточно последовательно административно-правовую сущность инициативы раскрывает Ю.М. Козлов, указывая, что сама по себе инициатива, гражданина, желающего поступить на государственную службу, не влечет за собой возникновение гражданско-служебного отношения. Его основа – юридический акт властвующего субъекта. Инициатива гражданина в данном случае явилась своеобразным выражением «соглашения», предшествующего изданию указанного акта3.

Как видим, инициатива сторон порождает непосредственно административно-правовое отношение только в тех случаях, когда она предусматривается административно-правовыми нормами в качестве юридического возникновения правоотношения. Причем для государственного управления правовая возможность вступить в такого рода отношения составляет одновременно и его обязанность, чего нельзя сказать в отношении других сторон административно-правового отношения.

6. Между сторонами административно-правовых отношений возможны споры. Так, гражданин может быть не согласен с правомерностью предпринятых в его адрес действий исполнительного органа (должностного лица).

Это его несогласие, не влияющее на возникновение правоотношения, тем не менее вызывает определенные юридические последствия: гражданин вправе оспаривать указанные действия. Так возникает конкретный административно-правовой спор.

Как правило, такого рода спора решаются в административном, то есть во внесудебном, порядке. Это означает, что основной способ их разрешения не выходит за рамки сферы государственного управления и является одним из атрибутов государственно-управленческой деятельности. Суть его в принятии полномочным исполнительным органом (должностным лицом) юридически властного решения по предмету спора, каковым является законность оспариваемого решения или действия, породившего спорную ситуацию.

На первый план выдвигается присущая административно-правовому регулированию односторонность действий субъекта управления, юридически властным решением которого по существу и разрешается данный спор.

Наиболее детально административный порядок разрешения административно-правовых споров регламентирован, например, Кодексом Российской Федерации об административных нарушениях, а также действующими правовыми актами о работе с заявлениями и жалобами граждан.

В то же время действующее законодательство предусматривает судебный порядок разрешения административно-правовых споров либо в качестве самостоятельного, либо альтернативного.

Если в гражданско-правовых отношениях ответственность одной из сторон наступает перед другой, то в административном праве ответственность одной из сторон наступает непосредственно перед государством в лице его соответствующего органа.Это связано с тем, что нарушаются публично-правовые интересы в сфере исполнительной власти.

Вопрос о составе правоотношения, количестве элементов, входящих в его структуру, в юридической литературе до сих пор остается дискуссионным. По мнению В.Н. Храпанюка, «структура» правоотношения имеет четыре необходимых элемента: субъект, объект, право, обязанность»4. В свою очередь В.Н. Бабаеваговорит о том, что состав правоотношения образуют «субъекты правоотношения, содержание правоотношения и объекты правоотношения»5. При этом «субъективное право и юридическая обязанность являются содержанием правоотношения»6. По-другому содержание правоотношения трактует С.С. Алексеев, отмечающий, что правоотношение является сложным образованием и имеет определенное внутреннее строение7. К элементам правоотношения он относит его участников, их права и обязанности, поведение, а также объект правоотношения8.

Схожую позицию занимает и Д.Н. Бахрах, выделяя в нем две стороны: материальную (поведение субъектов) и юридическую (субъективные юридические права и обязанности)9.

Субъектами административного отношения признаются два и более участника, как минимум один из которых выражает публичный (государственный) интерес в правоотношении, то есть наделен специальной компетенцией в области государственного управления. Это может быть орган исполнительной власти, орган местного самоуправления или организация, наделенная государственно-властными полномочиями, либо должностное лицо такого органа или организации. Второй стороной в административном правоотношении может быть любое физическое или юридическое лицо, на которое распространяет свое действие норма административного права.

Необходимо отметить, что понятие «субъект управления», «субъект административного права», «субъект административного правоотношения» не тождественны.

Субъект административного права определяется нормами права в общем виде, как некоторая категория лиц, отвечающая требованиям гипотезы нормы (условие признания субъектом), в то время как субъект правоотношения всегда конкретен. Кроме того, субъект права в течение продолжительного времени может вовсе не быть участником административного правоотношения. Таким образом, субъект административного правоотношения– это субъект административного права, вступающий в конкретные правоотношения10.

Субъект государственного управления – это субъект, наделенный определенными властными полномочиями в сфере государственного управления.

В административном праве отсутствует единая точка зрения по вопросу об объекте административно-правового отношения. Одни авторы (Ю.М. Козлов, Р.О. Халфина и др.) в качестве единственного объекта любого правоотношения признают действие, поведение людей, в то время как другие авторы (Н.Г. Александров, В.М. Манохин, Г.И. Петров и др.) видят два вида объектов правоотношения: объект имущественных правоотношений (предмет правоотношения), в качестве которого выступают материальные ценности и вещи, и объект неимущественных отношений, т.е. сами действия, поведение людей.

Соглашаясь со второй точкой зрения, определимобъект административного правоотношениякак то, на что направлены субъективные права и юридические обязанности субъектов (предметы материального мира, продукты духовного творчества, личные неимущественные блага, а также само поведение участников правоотношений и результаты этого поведения).

Содержание административно-правовых отношений составляют права, обязанности, запреты, ограничения субъектов административного права, а также процессуально-правовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения или правовой защиты.