Административно-предупредительные меры

- введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий;

- привлечение государственного  материального резерва, мобилизация  ресурсов организаций независимо  от организационно-правовых форм  и форм собственности, изменение  режима их работы, переориентация указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности;

- отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей государственных организаций в связи с ненадлежащим исполнением указанными руководителями своих обязанностей и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей;

- отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей негосударственных организаций в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими мер чрезвычайного положения и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей;

- в исключительных случаях, связанных  с необходимостью проведения  и обеспечения аварийно-спасательных  и других неотложных работ, мобилизация  трудоспособного населения и  привлечение транспортных средств  граждан для проведения указанных  работ при обязательном соблюдении требований охраны труда.

Административно-предупредительные меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения и влекущие за собой изменение (ограничение) установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, прав организаций и общественных объединений, прав и свобод человека и гражданина, должны осуществляться в тех пределах, которых требует острота создавшегося положения.

Для обеспечения режима чрезвычайного положения используются силы и средства органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, а также силы и средства органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

На территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента Российской Федерации может вводиться особое управление этой территорией путем создания временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, либо федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

Таким образом, можно сделать вывод, что все административно-предупредительные меры характеризуются отсутствием правонарушения как основания их применения и вины тех, в отношении кого они применяются. Основанием их применения является наступление особых, иногда чрезвычайных обстоятельств, предусмотренных правовой нормой.

2 Меры, связанные с предупреждением правонарушений

Меры, осуществляемые в целях предупреждения правонарушений, имеют профилактическую направленность. Такими мерами являются, в частности, проверка документов, личный досмотр, контрольные и надзорные проверки, приостановление лицензии др.

Рассмотрим некоторые особенности мер, связанных с предупреждением правонарушений на последнем примере (приостановление лицензии). Полномочия лицензирующих органов по приостановлению действия лицензии предполагают ограничение возможности осуществления лицензиатом конкретного вида лицензируемой детальности на определенный срок в силу допущенных им нарушений лицензионных требований и условий. Сразу следует отметить, что согласно п. 20 Постановления Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» от 02.06.2004 г. № 10, приостановление лицензии не является административным наказанием в смысле КоАП РФ, а представляет собой специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц. Таким образом, приостановление действия лицензии представляет собой превентивную меру государственного воздействия, имеющую целью предотвратить или пресечь противоправную деятельность лицензиата. А вот возникновение полномочия лицензирующих органов по приостановлению действия лицензии напрямую зависят от привлечения лицензиата к административной ответственности за нарушение лицензионных требований и условий.

Основаниями для приостановления действия лицензии являются привлечение лицензиата к административной ответственности за нарушение лицензионных требований и условий. Ответственность лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий предусмотрена, п.п. 3, 4 ст. 14.1. КоАП РФ «Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии)», которая является, так сказать, «универсальной», поскольку под ее действие подпадает нарушение лицензиатом любых лицензионных требований и условий независимо от сферы деятельности, для которой они установлены.

Объектом данного правонарушения выступают условия, предусмотренные лицензией, а конкретнее: лицензионные требования и условия в соответствии с которыми должен осуществляться конкретный вид лицензируемой деятельности. Объективная сторона правонарушения выражается в осуществлении предпринимательской деятельности с нарушением таких условий лицензиатом и грубым нарушением условий.

Пунктом 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ «О судебной практике по делам о незаконном предпринимательстве и легализации (отмывании) денежных средств или иного имущества, приобретенных преступным путем» от 18.11.2004 г. № 23 разъяснено, что под осуществлением предпринимательской деятельности с нарушением лицензионных требований и условий следует понимать занятие определенным видом предпринимательской деятельности на основании специального разрешения (лицензии) лицом, не выполняющим лицензионные требования и условия, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности. Понятие грубого нарушения устанавливается Правительством Российской Федерации в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности. Так, например, согласно Административному регламенту, утвержденному приказом Росгидромета от 12.03.2008 г. № 94, грубыми нарушениями лицензионных требований и условий при осуществлении деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях являются передача лицензиатом информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении с нарушением порядка, установленного ст.ст. 9 и 16 Федерального закона «О гидрометеорологической службе», а также умышленное искажение такой информации, ее непредоставление либо несвоевременное предоставление в лицензирующий орган, если это создает угрозу жизни, повлечет за собой человеческие жертвы и (или) создает условия возникновения чрезвычайной ситуации техногенного характера, причинения существенного вреда окружающей среде. Данные правонарушения имеют усеченный состав, следовательно, для привлечения к ответственности не требуется наступления вредных последствий, а достаточно лишь совершения указанных действий. Субъективная сторона выражается в прямом или косвенном умысле (п. 1 ст. 2.2. КоАП РФ). Субъект - специальный - лицензиат, осуществляющий предпринимательскую деятельность.

Согласно ст. 3.12. КоАП РФ, административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды либо в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, в области установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, в области правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах), а также в области градостроительной деятельности.

Административное приостановление деятельности назначается судьей только в тех случаях, когда менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания.

При этом, исходя из анализа норм закона, следует сделать вывод, что в случае, когда лицензиат привлекается к административной ответственности, вопрос о приостановлении действия лицензии решается лицензирующим органом по своему усмотрению, т.е. здесь, приостановление действия лицензии - это право лицензирующего органа. Если же к лицензиату применена мера административного приостановления действия лицензии, то в такой ситуации лицензирующий орган обязан приостановить действие лицензии. Однако и в том, и в другом случае, полномочия лицензирующего органа по приостановлению действия лицензии могут быть реализованы только при наличии предусмотренных оснований такого приостановления.

Порядок приостановления действия лицензии лицензирующим органом регулируется нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях, в силу того, что такое полномочие возникает у лицензирующего органа на основании привлечения лицензиатов к административной ответственности.

Полномочия лицензирующих органов по приостановлению действия лицензии тесно связаны с осуществлением указанными органами лицензионного контроля, поскольку зачастую, именно в ходе проведения мероприятий по контролю за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий выявляются те или иные нарушения в сфере осуществления лицензируемых видов деятельности. Лицензирующий орган вправе приостановить действие лицензии как по результатам проведенных мероприятий по контролю, так и на основе нарушений, выявленных иными государственными органами. Согласно ст. 28.2. и п.п. 3, 6 ст. 28.3. КоАП РФ, лицензирующие органы как федерального, так и регионального уровня уполномочены возбуждать административное производство и составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2, 3 и 4 ст. 14.1, ст. 19.20. КоАП РФ. При выявлении в ходе проведения мероприятий по контролю нарушений лицензиатом лицензионных требований и условий, должностное лицо лицензирующего органа составляет протокол об административном правонарушении и возбуждает административное производство, поскольку дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления протокола об административном правонарушении (п. 2 ст. 28.1. КоАП). Параллельно с привлечением лица к административной ответственности соответствующее должностное лицо подготавливает докладную записку с предложением о приостановлении действия лицензии на осуществление лицензируемого вида деятельности с приложением копии протокола об административном правонарушении и направляет ее на имя руководителя лицензирующего органа для рассмотрения и принятия соответствующего решения о направлении дела в суд. При принятии руководителем лицензирующего органа решения о направлении дела в арбитражный суд, поскольку к подведомственности последнего отнесено разрешение экономических споров и рассмотрение иных дел, в том числе и о привлечении к административной ответственности, с участием юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (п. 2 ст. 27 АПК РФ), судье, уполномоченному рассматривать такие дела, направляется протокол об административном правонарушении, в течение суток с момента его составления (п. 1 ст. 28.8. КоАП РФ). Одновременно с направлением протокола в суд, в подразделение лицензирующего органа, курирующее осуществление лицензируемого вида деятельности, передаются лицензионное дело либо необходимые выписки из него.

По общему правилу, судья рассматривает поступивший административный материал в порядке § 1 гл. АПК РФ в течение 15 дней со дня поступления в арбитражный суд заявления о привлечении к административной ответственности. Вынесение судьей решения об административном приостановлении деятельности лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий порождает обязанность лицензионного органа реализовать свои полномочия по приостановлению действия лицензии. Причем для осуществления данной обязанности лицензионного органа установлен срок - одни сутки, начало течения которых, определяется днем вступления судебного решения в силу. Согласно п. 4 ст. 206 АПК РФ, решение по делу о привлечении к административной ответственности вступает в законную силу по истечению десяти дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. О приостановлении действия лицензии лицензирующим органом лицензиату направляется соответствующее уведомление.

Таким образом, срок приостановления действия лицензии определяется сроком административного приостановления деятельности лицензиата. Согласно п. 2 ст. 3.12. КоАП РФ, административное приостановление деятельности устанавливается на срок до девяноста суток. Конкретный срок определяется судьей при назначении наказания с учетом характера совершенного административного правонарушения, имущественного и финансового положения лицензиата, обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность.

На практике приостановление действия лицензии может выражаться в конкретных действиях лицензиата, в частности, в соответствии с Положением о лицензировании негосударственной (частной) охранной деятельности, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 14.08.2002 г. № 600, установлено, что в случае принятия лицензирующим органом решения о приостановлении действия лицензии, ликвидации юридического лица или добровольного отказа лицензиата от лицензии лицензиат обязан в 5-дневный срок после получения уведомления о приостановлении действия лицензии, принятии решения о ликвидации юридического лица или добровольного отказа от лицензии сдать в лицензирующий орган лицензию и удостоверения охранника. В случае принятия решения о возобновлении действия лицензии указанные документы подлежат возврату в течение 3 дней после принятия такого решения (п. 13). По общему правилу приостановление действия лицензии лишает лицензиата возможности осуществлять тот вид предпринимательской деятельности, на который ему выдана лицензия, и в случае, если предприниматель продолжает осуществлять соответствующую предпринимательскую деятельность, игнорируя требования лицензирующего органа, он может быть привлечен к другим видам ответственности, предусмотренным действующим законодательством Российской Федерации.