Админстративные правоотношения

Административная же дееспособность есть способность лица приобретать  и осуществлять права, исполнять  обязанности, соблюдать ограничения  и запреты, установленные нормативно правовыми актами, а также нести  ответственность за нарушение административно-правовых правил (право на поступление на государственную службу,  обязанность по защите Отечества и т. д.).

Объектом административно-правового  отношения являются действия (решения) субъектов административного права, их положительное или негативное поведение, выразившееся, например, в  принятии должностным лицом соответствующего правового акта управления, или совершение военнослужащим административного  правонарушения.

Содержание административно-правового  отношения составляют права и  обязанности, запреты, ограничения  субъектов административного права, а так же процессуально-правовой режим их осуществления, соблюдения или правовой защиты. Одним из важнейших  элементов содержания административно-правового  отношения являются публичные обязанности  и права, субъекты реализации которых  называются участниками публично-правового  отношения, призванные осуществлять публичные  обязанности правомочия.

Административно-правовое отношение  – разновидность правовых отношений, оно обладает общими признаками, характерными для всех видов правоотношений. Это, во-первых, первичность правовых норм, и, как следствие, наличие регулирующего  воздействия правоотношения  на конкретное общественное отношение  конкретной правовой нормы, придающей  ему юридическую форму. Во-вторых, это регламентация правовой нормой действия сторон этого отношения, придающая  им юридическую силу. В-третьих, это  корреспонденция обязанностей и  прав сторон правоотношения, определяемая правовой нормой. В-четвертых, это специфичность состава любого вида правоотношений, элементами которого являются объект, субъект и содержание, в котором различаются фактическая и юридическая стороны.³

Наряду с общими признаками, характерными  для всех видов  правоотношений, административные правоотношения имеют свои особенности. Однако вопрос об этих особенностях в научной литературе всегда носил дискуссионный характер и в период перехода от плановой экономики к рыночным отношениям приобрел еще большую актуальность.

И так, особенностями административно-правовых отношений являются следующие.

1. В отличие от гражданско-правовых и ряда других видов правоотношений, административно-правовые отношения построены на началах "власть-подчинение", в которых отсутствует юридическое равенство сторон. Конечно, для административно-правовых отношений по вертикали, когда управление предполагает подчинение участников совместной деятельности единой управляющей воле, такой подход обоснован. Однако с предоставлением новой Конституцией Российской Федерации 1993 г. и Федеративным договором более широких полномочий субъектам Федерации и органам местного самоуправления, с появлением предприятий и организаций различных видов собственности, развитием рыночных отношений все большее распространение получают отношения по горизонтали между органами исполнительной власти, местной администрацией и другими участниками, в которых они выступают как равноправные стороны управленческой деятельности. Это касается соглашений о разграничении (делегировании) полномочий между органами исполнительной власти России и ее субъектов, с одной стороны, и субъектов Федерации и органов местного самоуправления (местной администрации) — с другой, о заключении административных договоров между органами государственного управления (местной администрацией) и негосударственными коммерческими организациями, соглашений о взаимодействии, о координации деятельности, о намерениях между равноправными органами исполнительной власти, местной администрацией одинакового уровня, общественными объединениями, негосударственными предприятиями и учреждениями.

2. Характер  государственно-управленческой деятельности обусловливает необходимость выделения  субъекта  управления, т. е.  той  стороны  регулируемых  административным  правом управленческих  отношений,  которая  в  пределах  своей  компетенции обязана реализовать государственно-властные полномочия  для  защиты  публичных  (государственных,  общественных) интересов, конституционных прав и свобод граждан.

Вот почему наличие в административно-правовых отношениях (как вертикальных, так  и горизонтальных) органа государственного управления (либо в отдельных случаях  общественной организации или иной негосударственной организации, которой  государством поручено осуществление  определенной государственной функции) является обязательной.

3.  Сфера государственного  управления является управляемой   сферой.   Следовательно,   в   административно-правовых отношениях  находят отражение все основные  качества, присущие государственному  управлению, а также публичные  интересы,  реализуемые  в   процессе  практического  осуществления  функций органами исполнительной  власти и местной администрацией. Налицо связь административно-правовых  отношений не только с внешним  выражением, но и с фактическим  обеспечением целей и задач,  стоящих перед исполнительной  властью.

4.  Административно-правовые  отношения по своей сути являются  организационными и возникают  по инициативе любой из сторон.

5. Между сторонами административно-правовых отношений возникают  споры,  разрешаемые,  как правило,  во внесудебном административном порядке. Однако в случае неразрешения конфликта в административном порядке в подавляющем большинстве случаев другая заинтересованная сторона вправе обратиться в суд с требованием о восстановлении ее законных прав и интересов, нарушенных исполнительной властью.

6.  Административно-правовые  отношения возникают, изменяются  и прекращаются при наличии  условий, предусмотренных административно-правовыми нормами. Такими условиями являются юридические факты — обстоятельства, при которых в соответствии с предписаниями данной нормы между субъектами управленческой деятельности должны произойти конкретные правоотношения. В качестве юридических фактов выступают, как правило, правомерные либо неправомерные действия, иногда — события.⁴

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3.  Виды административных правоотношений

 

Емкая характеристика административно-правовых отношений как властеотношений, акцентируя внимание на их сущностной природе, не   исключает возможности их видовой классификации по различным   критериям.

Присущий им элемент юридической  властности выражается по-разному. Управленческая практика свидетельствует о том, что отдельные виды административно-правовых отношений не всегда и не во всем прямо и непосредственно выражают присущую государственно-управленческой деятельности властность, что такого рода правоотношения могут иногда строиться и на началах равенства их участников.

Наконец, известное, хотя и  далеко не всестороннее развитие получают административно-правовые отношения договорного типа. Следовательно, при относительной однородности своих основных или наиболее   показательных проявлений, они могут включать в свой состав различные варианты социальных связей, опосредствованных   административно-правовыми нормами. В связи с этим необходимо   учитывать также и то, что не все управленческие отношения оформляются административным правом.

Тем не менее, ведущее значение сохраняют административно-правовые отношения, которые непосредственно связаны с практическим   осуществлением соответствующими субъектами исполнительной   власти управляющего или упорядочивающего воздействия на те, или иные объекты. Это означает, что главенствующую роль играют те управленческие связи, в рамках которых проявляются все основные особенности административно-правового регулирования общественных   отношений.⁵

Наиболее значительный интерес  представляет классификация административно-правовых отношений по юридическому характеру взаимодействия их участников. В соответствии с этим критерием, поглощающим в определенной мере ранее рассмотренные, выделяются   вертикальные и горизонтальные правоотношения.

     Вертикальные  административно-правовые отношения  в наибольшей   степени выражают суть административно-правового регулирования и типичных для государственно-управленческой деятельности субординационных связей между субъектом и объектом управления. Это и есть то, что обычно называют властеотношениями. Возникают они между соподчиненными сторонами, что свидетельствует об отсутствии в них, в отличие от гражданско-правовых отношений, равенства сторон. Однако соподчиненность нельзя трактовать в буквальном смысле.  Фактически вертикальность означает, что у одной стороны есть   юридически-властные полномочия, которых либо нет у другой стороны (например, у гражданина), либо их объем меньше (например, у нижестоящего органа управления). Властной стороной при этом выступает соответствующий субъект исполнительной власти (исполнительный орган, орган государственного управления). Столь же очевидно, что именно в вертикальных отношениях реализуется непосредственное управляющее воздействие субъекта управления на тот ли иной объект,  который далеко не во всех случаях ему организационно подчинен.

Так директор ФСБ России, отдавая приказ об утверждении инструкции, выступает в качестве субъекта в вертикальных правоотношениях, а у нижестоящих органов и их должностных лиц возникает обязанность ее исполнять.

Такого рода правовые связи  наиболее типичны для сферы государственного управления, несмотря на известную реформацию, проводимую в период постепенного перехода к рыночным отношениям, в   условиях которых стороны, выступающие в роли объектов управления,   приобретают все больший объем оперативной самостоятельности. Но власть есть власть, а потому исполнительная власть, реализуемая в  административно-правовых  отношениях,  не  утрачивает своей  юридически-властной природы. Наоборот, любые попытки игнорировать это объективно присущее ей качество неизбежно   приводит к серьезным кризисным ситуациям (например, территориальный сепаратизм, разрыв хозяйственных связей, резкое ослабление государственной дисциплины). В новых условиях государственное управление не утрачивает своей   властно-юридической природы, хотя механизм управляющего воздействия, конечно, становится мягче, освобождаясь от наиболее жестких вариантов достижения стоящих перед ним задач (например, отказ от адресного планирования, обязательных поставок, устранение элементов чрезмерной централизации). Тем не менее, управленческая вертикаль, находящая свое выражение в административно-правовых   отношениях, сохраняется в качестве наиболее традиционной для них.

При характеристике административно-правовых отношений нельзя ограничиться приведенными категорическими утверждениями и выводами, так как практически проявления управленческой вертикальности многозначны. Соответственно в сфере государственного управления можно обнаружить несколько вариантов административно-правовых отношений, которые по всем своим основным показателям относятся к числу вертикальных. Об этом, в частности свидетельствуют следующие признаки, характерные для такого вида урегулированных административно-правовыми нормами управленческих отношений:

 а) безапелляционность тезиса о неравенстве сторон, как ведущего показателя вертикальности данного вида правовых отношений; сосредоточение в руках управляющей стороны, т.е. субъекта исполнительной власти, юридически-властных полномочий; невозможность стороны, выступающей в роли управляемого, «управлять» таковым субъектом;

б) неравенство сторон логически предполагает подчинение одной стороны («объект управления») другой («субъект управления»). Отсюда – бытующая формула «власть – подчинение», используемая, как правило, для характеристики административно-правовых отношений именно вертикального типа;  

в) подчиненность (соподчиненность) в административно-правовых   отношениях далеко не во всех случаях имеет четко выраженное проявление. Например, гражданин или негосударственное формирование (коммерческая структура и т.п.) организационно не подчинены субъектам исполнительной власти. В отношениях между отдельными звеньями механизма исполнительной власти также прямая подчиненность одного звена другому часто отсутствует. Так, центральные органы исполнительной власти республик не подчинены непосредственно органам исполнительной федеральной власти; предприятия и учреждения  не подчинены контрольно-надзорным службам и т.п. Тем не менее,   неравенство в отношениях между ними налицо; 

 г) говоря о подчиненности, присущей взаимоотношениям сторон в сфере государственного управления, необходимо иметь в виду, прежде всего организационную подчиненность, как наиболее характерную для управленческой вертикали и проявляющуюся в связях между вышестоящими и нижестоящими звеньями, например, между исполнительными   органами и подведомственными им предприятиями, учреждениями;

д) многие административно-правовые отношения вертикального типа возникают между не соподчиненными их участниками. Но и в   подобных случаях одна из сторон в силу своей компетенции правомочна,  издавать юридические акты, обязательные для исполнения организационно неподчиненной ей другой стороной данного правоотношения. Как правило, такого рода управленческие связи типичны для   систем межотраслевого государственного управления (например, в области охраны окружающей природной среды и т.п.). Налицо, следовательно, особый вариант подчиненности, а именно – координационный;

е) в сфере государственного управления в широком масштабе осуществляется контрольно-надзорная деятельность, причем ее субъектами являются сами исполнительные органы (должностные лица). Это, например, административный надзор, осуществляемый специально создаваемыми федеральными надзорными службами и их   территориальными подразделениями, органами внутренних дел, налоговыми инспекциями и т.п. Надзорные полномочия носят юридически  властный характер и распространяются на организационно неподчиненные объекты. Налицо еще один вариант подчиненности – подконтрольность или поднадзорность; 

 ж) субъекты исполнительной власти в соответствии с требованиями соответствующих административно-правовых норм вправе адресовать свои юридически-властные волеизъявления гражданам общественным   объединениям, которые ни в какой подчиненности у названных субъектов не находятся. В подобных случаях, однако, также налицо известный вариант вертикальности, т.е. подчинения воли управляемых воле управляющих;