Действие правовых актов управления

Основаниями для отмены акта управления или для внесения в них изменений и дополнений являются:

1. незаконность акта управления (противоречие нормам законодательства);
2. практическая нецелесообразность;
3. отсутствие положительных результатов действия актов управления;
4. необходимость замены устаревшего акта управления новым или внесения в него многочисленных существенных изменений и дополнений;
5. истечение срока действия акта управления.

Приостановление акта управления — официальное временное прекращение действия данного акта до момента рассмотрения и принятия по нему окончательного решения органом, имеющим право отменять или изменять правовой акт управления. Акт управления не подлежит применению, т.е. временно не действует (однако он не утрачивает своей юридической силы), когда, например:

1. Президент РФ приостанавливает действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ (актов высшего должностного лица субъекта РФ или акта органа исполнительной власти субъекта РФ) в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ; ст. 29 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). В соответствии со ст. 15 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении» Президент РФ вправе приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов указу Президента РФ о введении на данной территории чрезвычайного положения;
2. Правительство РФ может принять решение о приостановлении действия актов федеральных органов исполнительной власти или внести предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ;
3. суд общей юрисдикции вправе приостановить действие оспариваемого решения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего до вступления в законную силу решения суда по заявлению гражданина или организации (ч. 4 ст. 254 ГПК РФ). Вместе с тем подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта (ч. 7 ст. 251 ГПК РФ);
4. принесение протеста прокурора на вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении приостанавливает его исполнение до рассмотрения протеста (ч. 1 ст. 31.6 и ст. 30.11 КоАП РФ). Судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление о назначении административного наказания, приостанавливают исполнение постановления в случае принесения протеста. О приостановлении исполнения постановления выносится определение, которое при необходимости немедленно направляется в орган, должностному лицу, для исполнения.

Многие российские федеральные законы содержат нормы, устанавливающие для граждан и юридических лиц возможность обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц, нарушающих их права и законные интересы. Большая часть всех административно-правовых споров разрешается в административном (внесудебном) порядке. Гражданин направляет свою жалобу в соответствующий вышестоящий орган управления по отношению к органу (должностному лицу), принявшему неблагоприятное, по мнению гражданина, решение.

Данный способ разрешения административно-правового спора представляет собой часть управленческой деятельности, так как вышестоящее должностное лицо, рассматривая жалобу гражданина, осуществляет обычные контрольно-надзорные функции, распространяемые на всю систему и структуру подчиненных ему органов, организаций, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

В результате такого рассмотрения вышестоящий орган (или должностное лицо) принимает по жалобе решение, в котором устанавливается законность, обоснованность и целесообразность обжалуемого решения или действия подчиненного должностного лица или самого органа управления.

Здесь также налицо действие важного административно-правового метода регулирования общественных отношений, а именно при рассмотрении спора реализуются правоотношения «властиподчинения», несмотря на то что административно-правовой спор возник при реализации отношений «горизонтального» типа (т.е. во взаимоотношениях не подчиненных друг другу субъектов).

Функции правового акта управления

Признаки акта управления достаточно полно раскрывают его сущность и юридическую природу, а также основные направления его воздействия на конкретные общественные отношения. Обратимся теперь к рассмотрению функций правового акта управления.

Функция правового акта управления — это  регулирующее воздействие на публичные  управленческие отношения, которое  обеспечивает достижение целей и  решение задач управления посредством  издания административного акта. При издании административного  акта установленные в нем нормы  воздействуют на само публичное управление.3 В зависимости от характера такого воздействия можно выделить следующие функции административного акта.

1. Функция  обеспечения публичных интересов.  Само административное право  в первую очередь призвано  выражать, защищать и обеспечивать  публичные интересы. Акты управления  как главная форма управления  предназначены для реализации  интересов всего общества, его  социальных групп, интересов самого  государства и граждан. Принимая  административные акты, органы исполнительной  власти, прежде всего, руководствуются интересами граждан, общества и государства в целом. Иными словами, на обеспечение публичных интересов «работает» сам управленческий процесс, т. е. процесс принятия и исполнения административных актов.
2. Материально-правовая  регулирующая функция (функция  регулирования). Административный акт  на основе законов устанавливает  конкретные отношения, предоставляет  индивидуальным субъектам конкретные  возможности и варианты поведения  в сложившейся обстановке. Реализуя  или применяя конкретные нормы  закона, административный акт способствует  достижению определенного результата. Регулирующая функция административного  акта особенно ярко проявляется  тогда, когда, например, администрация  (орган управления, должностное лицо) с помощью акта управления  налагает на гражданина не  предусмотренную законами обязанность.
3. Управленческо-процессуальная  функция. Российским законодателем  в определенной степени уже  установлена процедура подготовки, издания, государственной регистрации,  опубликования и вступления в  силу административных актов.  Но поскольку правила, касающиеся  управленческих процедур, принимаются  самыми различными органами публичной  власти, которые по-разному понимают  такие процедуры, то юридическая  сила подобных актов ослабляется  множеством проблем управленческого  процесса, требующих кардинального  разрешения.
4. Исполнительная  функция административного акта  заключается в том, что она  обеспечивает практическое осуществление  государственного управления посредством  реализации управленческих действий  и правового установления порядка  их совершения.
5. Административно-процессуальная  функция (в смысле оспаривания  в суде незаконных действий  и решений администрации). В данном  случае речь фактически идет  об охранительной функции, ибо  современная теория административного  акта устанавливает реальную  возможность судебного оспаривания  любого акта управления, нарушающего права и свободы как физических, так и юридических лиц. Там, где существует возможность принятия или издания акта управления, там обязательно должен быть установлен институт судебного оспаривания этого административного акта. Иными словами, последний изначально (в силу своей «властной» юридической природы) содержит в себе функцию судебной защиты (в общем плане, функции правоохраны, защиты правопорядка, прав и свобод граждан). Выполняя данную функцию, правовые акты управления создают почву для формирования системы административной юстиции (административного судопроизводства) — важного правового средства устранения ошибок в административном правотворчестве.

Виды правовых актов управления Согласно мнению Овсянко  Д.Н., виды правовых актов управления классифицируются: по юридическим свойствам; по органам, издающим акты, и их компетенции; по наименованию актов; по территории и сроку их действия4. Для удобства и наглядности им была составлена схема видов правовых актов исполнительной власти.

Классификация правовых актов управления имеет  важнейшее значение не только для  содержательного познания сущности института правового акта управления, но и для практического применения административных актов, для их поиска и эффективной работы с ними.

Более полная характеристика видов административных актов была дана Бахрахом Д.Н., согласно которой акты управления делятся:

1. В  зависимости от юридических свойств  (или по юридическому содержанию) правовые акты управления подразделяются  на нормативные, индивидуальные  и смешанные.

Нормативные административные акты — это акты подзаконного административного нормотворчества (или правоустановительные акты), в  которых:

• содержатся нормы права и конкретизируются нормы актов высшей юридической силы, находящиеся в законодательных актах, а также предусматривается механизм их реализации;
• определяются типовые правила поведения в сфере публичного управления (например, правила проведения контрольно-надзорных мероприятий; порядок наложения административных взысканий);
• устанавливается организационно-правовой статус звеньев и органов исполнительной власти, непосредственно подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ;
• реализуется механизм обеспечения конституционного статуса граждан РФ, иностранцев и лиц без гражданства, а также общественных объединений (например, об образовании, социальной защите);
• устанавливаются необходимые запреты и ограничения;
• представляются специальные права и возлагаются специальные обязанности в сфере государственного управления (например, при объявлении чрезвычайного положения, введении карантина);
• формируются условия взаимодействия и координации деятельности различных участников управленческих отношений;
• проводятся в жизнь социально-экономические программы (приватизации, демонополизации, конверсии оборонной промышленности и пр.).

К нормативным относятся акты:

• изданные в установленном порядке управомоченным на то органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;
• устанавливающие правовые нормы (правила поведения);
• обязательные для неопределенного круга лиц;
• рассчитанные на неоднократное применение;
• действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Индивидуальные  правовые акты управления в отличие  от нормативных носят четко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер (их иногда называют правоприменительными актами управления). Они не содержат норм права, устанавливающих общеобязательные правила поведения для неограниченного  круга лиц. Под правовым актом  индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или  отменяющий права и обязанности  конкретных лиц. Это решения, относящиеся  к конкретным вопросам управленческой сферы; они принимаются для реализации нормативных правовых актов. По своему содержанию индивидуальные правовые акты управления — это распорядительные правовые акты, в которых находит  выражение конкретное юридически властное волеизъявление субъекта исполнительной власти, обращенное к конкретному  субъекту (т. е. они адресованы отдельным  лицам и носят разовый характер правоприменения).

В смешанных  актах могут содержаться как  нормативное предписание, так и  индивидуальное, адресованное конкретному  субъекту управленческой деятельности распоряжение (в связи с допущенным, например, им нарушением) или решение  по конкретному управленческому  делу (спору). Таким образом, смешанные  акты управления включают как нормы  права (общеобязательные правила), так  и индивидуальные конкретные решения (распоряжения, поручения, необходимость  соблюдения каких-то особых правил и  т. д.), предписания для органов  управления, должностных лиц, государственных  и муниципальных служащих.

2. В  зависимости от функциональной  роли и значения акта управления (или в зависимости от выполняемой  функции) можно выделить акты  управления:

• направленные на информационное обеспечение деятельности государственных органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности, т. е. для информационного обеспечения управления;

• устанавливающие режимы прогнозирования и моделирования развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления;
• определяющие вопросы планирования (направления, пропорции, темпы, количественные и качественные показатели развития тех или иных процессов в системе государственного управления);
• посвященные реализации функции организации, т. е. формированию системы государственного управления;
• содержащие элементы распорядительства, т. е. оперативного регулирования управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей. Правовые акты управления (приказы, распоряжения, указания, инструкции, правила) направлены на обеспечение режима должной государственной деятельности;
• вводящие руководящие правила, т. е. обеспечивающие руководство (закрепление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов — государственных служащих, должностных лиц, управляемых объектов), а также общее руководство (определение содержания государственной деятельности, например управленческой);
• имеющие координационный потенциал, т. е. выполняющие в первую очередь функцию координации — согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления;
• регламентирующие порядок проведения надзора и контроля в различных отраслях или сферах, т. е. устанавливающие соответствие или несоответствие фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучающие и оценивающие результаты общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления;
• выполняющие регулирующую функцию, т. е. использующие методы и способы управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования, а также устанавливающие общеобязательные требования и процедуры для объектов управления и различных субъектов права в целях обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан.

3. В  зависимости от области или  сферы применения акты управления  делятся на группы, относящиеся  к конкретной сфере, отрасли  или подотрасли публичного управления. Традиционно государственное управление  подразделяется на несколько  сфер: управление в области экономики, в социально-культурной области и в сфере административно-политической. В каждой из этих больших областей могут быть выделены и более мелкие образования, например управление в области внутренних дел, юстиции, социальной защиты населения.