Государственное управление и исполнительная власть

âåííîå óïðàâëåíèå — ýòî âëàñòíîå óïîðÿäî÷èâàþùåå âîçäåéñòâèå

ñóáúåêòà óïðàâëåíèÿ (ãîñóäàðñòâà è åãî ñïåöèàëüíûõ îðãàíîâ

ëèáî äîëæíîñòíûõ ëèö) íà îáúåêòû óïðàâëåíèÿ (îáùåñòâî, ãðà-

æäàí è ïðî÷.). Áîëåå êîíêðåòíî — ýòî öåëåíàïðàâëåííàÿ îðãà-

íèçóþùàÿ, ïîäçàêîííàÿ, èñïîëíèòåëüíî-ðàñïîðÿäèòåëüíàÿ è

ðåãóëèðóþùàÿ äåÿòåëüíîñòü ñèñòåìû îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé

èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, îñóùåñòâëÿþùèõ ôóíêöèè ãîñóäàðñò-

âåííîãî óïðàâëåíèÿ (îáóñëîâëåííûå ôóíêöèÿìè ñàìîãî ãîñó-

äàðñòâà) íà îñíîâå è âî èñïîëíåíèå çàêîíîâ â ðàçëè÷íûõ îòðàñ-

ëÿõ è ñôåðàõ ñîöèàëüíî-êóëüòóðíîãî, õîçÿéñòâåííîãî è àäìè-

íèñòðàòèâíî-ïîëèòè÷åñêîãî ñòðîèòåëüñòâà

 

 

 

Ê îïðåäåëåíèþ ïîíÿòèÿ «ãîñóäàðñòâåííîå óïðàâëåíèå» ìîæ-

íî ïîäõîäèòü ñ ðàçíûõ òî÷åê çðåíèÿ. Èíîãäà óïðàâëåíèå îïðå-

äåëÿåòñÿ êàê òàêàÿ ãîñóäàðñòâåííàÿ äåÿòåëüíîñòü, êîòîðàÿ íå

ÿâëÿåòñÿ íè ïðàâîñóäèåì, íè çàêîíîòâîð÷åñòâîì. Êëàññè÷åñêàÿ

æå äåôèíèöèÿ îïðåäåëÿåò óïðàâëåíèå êàê äåÿòåëüíîñòü ãîñó-

äàðñòâà èëè äðóãèõ ñóáúåêòîâ ãîñóäàðñòâåííîé (ïóáëè÷íîé)

âëàñòè, êîòîðàÿ îñóùåñòâëÿåòñÿ âíå ãðàíèö çàêîíîòâîð÷åñòâà è

ïðàâîñóäèÿ. Ýòî òàê íàçûâàåìîå íåãàòèâíîå îïðåäåëåíèå ãîñó-

äàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ âûäåëÿåò è ñâÿçûâàåò âîåäèíî òàêèå

ÿâëåíèÿ è èíñòèòóòû, êàê ãîñóäàðñòâåííîå óïðàâëåíèå è ïðàâè-

òåëüñòâî â êà÷åñòâå èñïîëíèòåëüíîãî îðãàíà åäèíîé ãîñóäàðñò-

âåííîé âëàñòè (à òàêæå äðóãèõ îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè)

è îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, ðåàëèçóþùèõ â îïðåäå-

ëåííîì îáúåìå ôóíêöèè ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ (äëÿ ÷å-

ãî ãîñóäàðñòâî äåëåãèðóåò èì íåîáõîäèìûå ïîëíîìî÷èÿ).

Ãîñóäàðñòâåííîå óïðàâëåíèå ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé ÷ðåçâû÷àé-

íî ñëîæíóþ äèíàìè÷åñêóþ ñèñòåìó, êàæäûé ýëåìåíò êîòîðîé

ïåðåäàåò, âîñïðèíèìàåò è ïðåîáðàçóåò ðåãóëèðóþùèå âîçäåéñò-

âèÿ òàêèì îáðàçîì, ÷òî îíè óïîðÿäî÷èâàþò îáùåñòâåííóþ

 

 

 

 

К определению понятия «государственное управление» можно подходить с разных точек зрения. Иногда управление определяется как такая государственная деятельность, которая не является ни правосудием, ни законотворчеством. Классическая же дефиниция определяет управление как деятельность государства или других субъектов государственной (публичной) власти, которая осуществляется вне границ законотворчества и правосудия. Это так называемое негативное определение государственного управления выделяет и связывает воедино такие явления и институты, как государственное управление и правительство в качестве исполнительного органа единой государственной власти (а также других органов исполнительной власти) и органов местного самоуправления, реализующих в определенном объеме функции государственного управления (для чего государство делегирует им необходимые полномочия).

 Государственное управление  представляет собой чрезвычайно  сложную динамическую систему, каждый  элемент которой передает, воспринимает  и преобразует регулирующие воздействия  таким образом, что они упорядочивают  общественную жизнь. Признаку системности государственного управления в специальной литературе уделяется особое внимание, так как в эту деятельность вовлечены миллионы управленцев (государственных служащих и должностных лиц), принимающих и исполняющих правовые акты управления, а также граждан и, кроме того, колоссальные финансовые, организационные, материальные и человеческие ресурсы. Системность государственного управления обеспечивает достижение поставленных задач и качественное осуществление управленческих функций, ибо она связывает в единое целое с помощью управляющего воздействия (прямых и обратных связей) субъектов и объектов управления. Все определения государственного управления содержат указание на его главное содержание — целенаправленное практическое воздействие государства на общественные отношения для упорядочения, организации соответствующей системы и оказания на нее регулирующего влияния, т. е. обеспечения ее должного функционирования и возможного изменения. Необходимо отметить, что такое воздействие обеспечивается именносилой государства, т. е. властным характером используемых в процессе управления методов и средств. Г. В. Атаманчук указывает на три обязательных свойства государственного управления:

1) управленческое воздействие  опирается на силу государ-

ственной власти;

2) распространенность государственного  управления на все общество (его  всеобщность);

3) системность

Государственное управление призвано осуществлять исполнительную власть. С организационной точки зрения государственное управление — это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан и пр.). Более конкретно — это целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления (обусловленные функциями самого государства) на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства.

Теория административного права выработала два подхода к определению государственного управления, учитывающих вышеизложенные положения.

1. Государственное управление  в широком понимании — это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т. д.). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения.

Функции государственного управления (такие, как подбор, расстановка, аттестация кадров, учет и контроль, применение мер принуждения и поощрения, дисциплинарного воздействия, прогнозирование, планирование, финансирование и т. д.) в той или иной мере осуществляют многие органы государства: суд, прокуратура, представительные органы публичной власти.

2. Государственное управление  в узком понимании — это  административная деятельность, т. е. деятельность исполнительных  органов государственной власти  на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов. В административном праве понятие государственного управления рассматривается в узком понимании.

Государственное управление в узком смысле — это практическая деятельность Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, государственных комитетов, российских агентств, федеральных служб, федеральных комиссий, федеральных надзоров), органов исполнительной власти субъектов РФ.

К органам, реализующим функции управления, относится и местная администрация, ее органы и структурные подразделения. Все эти органы специально созданы для осуществления управленческой деятельности и являются основными субъектами государственного (или муниципального) управления. В их деятельности с наибольшей полнотой проявляются черты, присущие управлению как особому виду государственной деятельности.

Понятие государственного управления включает важнейшие организационно-правовые категории, которые проявляются в управленческих отношениях:

государственная управленческая деятельность — это осуществление субъектами исполнительной власти, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления;

область государственного управления — это сгруппированные по признаку основного назначения отрасли государственного управления (управление экономической сферой, управление в социально-культурной и административно-политической областях);

отрасль государственного управления — это система звеньев органов управления, объединенных общностью объекта управления (управление промышленностью, транспортом, сельским хозяйством, строительством, внутренними и внешними делами, образованием, здравоохранением, финансами, обороной, связью, железными дорогами, лесным хозяйством). Разнообразие функций государственного управления обусловливает и наличие многочисленных и разнообразных отраслей и сфер государственного управления;

сфера государственного управления — это комплекс организационных отношений по поводу осуществления межотраслевых полномочий специального назначения (например, стандартизация, сертификация, метрология, государственная статистическая отчетность, планирование).

В этих сферах органы государственного управления осуществляют контрольно-надзорные полномочия в установленных законом масштабе и границах; орган государственного управления (исполнительной власти) - это субъект исполнительной власти, который непосредственно осуществляет функции государственного управления в установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами пределах, наделен соответствующей компетенцией, имеет определенную структуру и управленческий персонал.

Поскольку государственное управление осуществляется и посредством принуждения, то в качестве субъектов управления можно выделить организации, не относящиеся к органам исполнительной власти, которым делегированы соответствующие полномочия принуждающего характера:

 а) суды общей юрисдикции  при рассмотрении дел об административных  правонарушениях;

б) мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ;

в) общественные объединения (организации) и другие субъекты, уполномоченные государством применять меры контроля, а также выполнять важные государственно-управленческие функции

ПОНЯТИЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

До принятия Конституции Российской Федерации 1993 года на различных уровнях государственной организации была построена и соответствующим образом функционировала система органов государственного управления. Она полностью соответствовала одному из ведущих проявлений государственной власти, а именно - государственно-управленческой или исполнительно-распорядительной деятельности, осуществляемой наряду с законодательной и судебной.

Конституция РФ, принятая в 1993 году, установила, что государственная власть в стране осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст.10 Конституции РФ). Конституция РФ 1993 г. вместо термина "государственное управление" ввела в оборот понятие "исполнительная власть". Так, ст.77 Конституции РФ говорит о том, что в пределах ведения Российской Федерации и субъектов Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Так впервые появляется конституционное упоминание об органах исполнительной власти.

Что касается, республик, входящих в состав РФ, то они самостоятельно устанавливают систему республиканских органов власти, включающую и органы исполнительной власти. Так, в ст.116 Конституции Республики Татарстан записано, что Кабинет Министров Республики - Правительство - является исполнительным и распорядительным органом государственной власти Республики. В некоторых случаях данные позиции конкретизируются. Так, ст.63 Конституции Республики Карелия возлагает осуществление исполнительно-распорядительных функций на главу исполнительной власти (т.е. на Председателя Правительства) и органы государственного управления (министерства, государственные комитеты и другие ведомства, должностных лиц). В уставах краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов также закрепляются соответствующие звенья системы исполнительных органов.

Действующее российское законодательство, наряду с широким использованием термина "органы исполнительной власти", часто содержит упоминания об "исполнительных органах", о "государственных органах управления". Указ Президента РФ "О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти" от 17 марта 1997 г. характеризует субъекты исполнительной власти как "органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление".

Во всех случаях речь идёт об одном и том же, а именно - о субъектном выражении исполнительной власти, т.е. о тех государственных органах, в чью компетенцию входит практическая реализация её задач, функций и полномочий. Используя современную конституционную терминологию, мы говорим о субъектах исполнительной власти или же об органах исполнительной власти. Налицо тождественность понятий «субъект исполнительной власти» и «орган исполнительной власти».

Действующее законодательство, опирающееся на новую Конституцию РФ, не отказывается от выработанных административно-правовой теорией и практикой понятий, необходимых для характеристики исполнительной власти. В силу этого, говоря об органах исполнительной власти, мы подразумеваем органы государства, осуществляющие от его имени государственно-управленческую деятельность, и являющиеся органами государственного управления. В то же время возможно использование и такого собирательного термина, как «исполнительные органы» для обозначения всех субъектов государственно-управленческой деятельности.

Органы исполнительной власти предназначены в первую очередь для исполнения законов, издаваемых органами законодательной власти. Во исполнение законов ей предоставлено право активных действий, а также право принятия подзаконных нормативных актов.

Правовой статус органов исполнительной власти характеризуется тем, что в пределах своей компетенции эти органы наделяются необходимой для их нормального функционирования оперативной самостоятельностью. Независимость органов исполнительной власти устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, а также другими нормативными правовыми актами. Превышение пределов установленных компетенции означает незаконное присвоение властных полномочий. На них возлагаются задачи по правовому регулированию и руководству различными сферами жизнедеятельности общества и государства. Эти задачи и место и роль органов управления в государственном аппарате, закрепляются в конституционных и обычных правовых актах.

Организационная структура органов государственного управления обеспечивается утверждением их штатного расписания, представляющего собой перечень структурных подразделений органа, должностей, их количества, должностных окладов.