Государственное управление: современные тенденции развития, соотношение государственного управления и исполнительной власти

  1.2    Специфика государственного управления

Многие авторы основанием видов управления признают природу  и суб-станциональную специфику субъектов управления, исходя из чего разграни-чивают государственное управление  (субъект управляющих воздействий - государство), общественное управление (субъект управляющих воздействий - общество и его структуры) менеджмент (субъект управляющих воздействий - предприниматель, собственник).⁴ Среди всех видов управления государст-венное управление занимает особенное место, так как характеризуется только ему присущими свойствами. Рассмотрим важнейшие из них:

1. Государство, выступая в качестве субъекта управления, придает го-сударственному управлению важное свойство, без которого оно не могло бы состояться. Это свойство системности. Как иначе, могло бы быть осущест-влено управление огромными массами как человеческих, так и материальных ресурсов. Данное свойство принципиально ведь только при его наличии мо-жет осуществляться согласованность, координация, целеустремленность и эффективность.

2. Определяющее влияние на характер воздействий, осуществляемых данным видом управления, оказывает его субъект, то есть государство, и заложенная в нем властная сила. Так, обратясь к современной "Краткой философской энциклопедии" государство понимается как "структура господства, которая постоянно возобновляется в результате совместных действий людей, действий, совершающихся благодаря представительству, и которая, в конечном счете, упорядочивает общественные действия в той или иной области". Государство, тем и отличается от общественных структур, что им реализуется по отношению к людям государственная власть, которая имеет в источнике правовую обусловленность (легитимность), а в реализации силу государственного аппарата, обладающего средствами принуждения. Это силовое давление, которое ведет к тому, что поставленные в управлении цели, содержащиеся в нем организационные моменты, и установленные им нормы должны быть исполнены. Следовательно, все проблемы, связанные с государственным управлением, носят исторический характер: каково государство, что и как оно делает, какие ставит перед собой цели.

3. Это, безусловно, границы распространения государственного управления. Такие границы могут быть определены, как  проходящие не в рамках всего общества, а выходящие за его рамки и проявляющиеся во внешней политике данного государства. Нормальный вариант взаимосвязи государства и общества характеризуется тем, что общественная жизнь людей обладает большим объемом свободы и самоуправления, границы же данной автономии определяются как общественными институтами, так и государством. То есть, государство посредством законодательства устанавливает основные типы и нормы поведения людей во всех сферах жизни и обеспечивает их соблюдение своей властной силой. В данном контексте проблемой является  «распространенность государственного управления на общество», так как здесь уже пойдет речь не о технологических изменениях, а об анализе состояния самого общества, от способности его к саморегуляции и адаптации к чему-то новому. Данная сентенция приводит нас к выводу, что государственное управление будет сохранять свое влияние на общество, но является вопросом глубина этого влияния. Важно отметить то, что это влияние будет призвано отражать и воспроизводить в себе состояние общества. Тем самым управление должно находиться в коррелятивной связи с тем процессом и явлениями, на которые оно направляет свои целеполагающие, организующие и регулирующие воздействия.

Итак, государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу. Термин «государственное управление» широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности.⁵

1.3 Цель, функции  и принципы  государственного управления

Как известно, цели выполняют обширные побудительные, стимулиру-ющие и регулирующие функции. Цели государственного управления  возни-кают на основе целей лежащих в основе жизнедеятельности данного общест-ва. Они являются производными от целей общества. ⁶

Цели государственного управления в современной России:

1. Обеспечение внутренней и внешней безопасности страны.
2. Развитие и укрепление общественных институтов, обеспечивающих устойчивое и надежное демократическое развитие страны.
3. Конституционная защита прав и свобод граждан РФ, общая административно-правовая регуляция.
4. Формирование государственной политики, направленной на повышение благосостояния людей.
5. Поддержание позитивной экологической обстановки.
6. Поддержание рыночных механизмов.
7. Грамотное, взаимовыгодное сотрудничество регионов и центра.

Архиважным является создание "древа целей", в котором были бы опе-ративные и стратегические, конечные и промежуточные, общие и частные цели. Цели должны представлять собой симбиоз, синтез, то есть некую целостность. Но, данную целостность нужно соединить с адекватными средс-твами, методами и формами их реализации, ибо в противном случае даже правильно поставленные цели в процессе их реализации будут искажены.

Функции государственного управления - объективно обусловленные виды властных, целеполагающих, организующих и регулирующих воздейст-вий государства на общественные процессы. Это специфическое воздействие государства, причем важно отметить, что оно является целостным. На набор функций государственного управления влияют по крайней мере 2 фактора: состояние, структура, самоуправляемость общественных процессов, то есть совокупности управляемых объектов и, безусловно, место и роль государства в обществе. Таким образом, можно сделать умозаключение, что государство, а государственное управление как его производная, является с одной сторо-ны тем элементом, который осуществляет насилие, т.е так называемым "ле-гитимным насилием", а с другой стороны оно играет подчиненную обществу роль и определяется потребностями, желаниями и интересами общественного развития. Говоря о таком противоречии, хочется сделать шаг в сторону огра-ничения и замещении, а точнее, в первый момент вообще о ликвидации дан-ной функции. Но, ликвидировав данную функцию, нужно заполнить чем-то вакантное место, и здесь на ум приходит лишь механизм самоуправления, в противном случае мы будем поставлены перед фактом, когда организующие и регулирующие механизмы будут девальвированы и настанет так называе-мый вакуум управляющего воздействия, то есть  хаос, произвол.

Таким образом, речь должна идти о проработке, выборе и оценке тех общественных институтов, которые способны взять на себя функции госу-дарственного управления и обеспечить их должную реализацию. Оптималь-ным вариантом было бы нахождение некоего баланса, так как в современном обществе мы являемся свидетелями уменьшения государственного сектора (приватизация в данный момент рассматривается одним из основных спосо-бов повышения эффективности в государственном секторе), но с другой стороны, повышения роли государственного регулирования в организации и разработке политики в сфере организации рыночных отношений.

1.4   Особенности  государственного управления в современной России

Концепция государственного управления не может быть сформирована без учета того особенного и уникального, что объективно присуще ему в си-лу своеобразия исторических, географических, производственных, этничес-ких и других оснований. Но, уделяя такое большое внимание специфике, нельзя оставлять без внимания то типичное, универсальное, что должно быть присуще Российскому государству, как составной части мирового сообщест-ва и стране, развивающейся в русле общечеловеческой культуры. Очень важ-ным является то, что только слияние  этих  свойств  в Российской  государст-венности открывает путь к широкому использованию мирового опыта,  к идентификации определенных государственно-управленческих институтов, и одновременно, к сохранению, воспроизводству и развитию сугубо нацио-нального,  самобытного, свойственного лишь России. Разумный синтез и его эффективное использование - вот решение проблемы. Но данные намерения легко декларируются и далеко не легко достигаются.

  Выделим несколько плоскостей, в рамках которых возможен анализ специфики, особенностей государственного управления в России.

1. Безусловно, данный вопрос нужно рассматривать через призму веко-вых традиций. Это, конечно же, политическая культура населения и правя-щей элиты в большей, или меньшей мере определяющая особенности рас-сматриваемой проблемы. Государственное  управление России имеет много-вековую историю,  в которой просматривается  набор  определенных  конс-тант, постоянно  действующих  тенденций.  Россия практически всегда (за исключением коротких периодов  смут,  гражданской  войны) имела жестко централизованное государственное управление.  Соотношение  властно-уп-равленческих  функций (принятие, выработка решений) было смещено в пользу центра, где в свою очередь все или почти все  сосредоточивалось  во-круг  одного лица и непосредственно работавшего на это лицо аппарата.  В таком контексте практически не вставал вопрос об ином, более рациональ-ном перераспределении власти между центром и местами (провинциями,  ад-министративными единицами).  Последним отводилась роль непосредствен-ного исполнителя решений центра; исполнение этих решений было главным критерием оценки эффективности действий  местных управленческих фигур (наместников,  воевод,  губернаторов, первых секретарей).

Очевидной чертой российской  традиции  государственного  управле-ния  является  встроенная  в  общество традиция авторитаризма, единонача-лия. Концентрация политических властных рычагов вокруг одного лица в центре,  доминирование, преобладание этого лица при принятии политичес-ких решений, создали,  в частности,  обстановку отсутствия системы  сдер-жек  и противовесов,  компромиссов и сделок как нормы политического про-цесса, тенденцию ликвидации самостоятельных,  автономных,  авторитет-ных,  соперничающих  на  политической  сцене  с первыми лицами структур, личностей. Необходимость отказа от авторитарности в политической практике России очевидна.

Государственное управление России действует в среде, отличающейся своей политической  культурой,  влияющей  на  действия лиц,  определяю-щих политический процесс,  поведение, действия народных масс, характер государственных институтов. В этом плане следует, прежде всего, учиты-вать, что генетически население  России  -  это люди,  исторически вышед-шие из сельской среды,  сохраняющие в известной мере отпечатки сельской культуры, преобразованной  нынешним индустриальным веком и социалис-тическим образом жизни. Это отсутствие развитого гражданского общества в России, то есть  самоуправляющихся социальных единиц, которые находятся вне государства, как особого аппарата управления. Формирование такого об-щества вызывает стремление у властей интегрировать нарождающиеся соци-альные структуры в государственные механизмы, что дезавуирует полностью изначальный смысл этих социальных образований.

2. Что тоже не подлежит  сомнению - это учет реалий жизни  на нынешнем этапе развития. Анализ этого фактора необходим постольку, поскольку он позволяет, с одной стороны, выстраивать разработку решений поставленной проблемы на реальном фундаменте, с другой, дает возможность учесть преходящее, характерное лишь для сегодняшнего момента, сосредоточиться на действительно ключевых проблемах оптимизации механизмов и структур государственного управления. ⁷      Рассматривая проблему в этой плоскости, с точки зрения реалий сегодняшне-го дня хотелось бы отметить следующие черты сложившейся ситуации.

В недавнем прошлом перед Россией стояла важная задача демонтажа предшествующего строя и замены его новым, более жизнеспособным механизмом, но на данном этапе можно наблюдать некоторые трудности. Здесь как бы наблюдается двойной стандарт:  С одной стороны, большинство людей хотели изменений в сторону увеличения прав, а с другой, перераспределение обязанностей государства никто не хотел возлагать на свои плечи. Здесь хотелось бы привести банальный пример. Ратуя за свободу и равенство, люди не увидели того, что, имея оные, им придется отказаться от существенной доли социальной защищенности, что весьма естественно. Наша страна накопила значительный ресурс образованности,  интеллектуаль-ный потенциал.  По ряду показателей, например грамотности, охвате обуче-нию точными науками, этот потенциал выше среднемирового.  Однако и этот фактор  стал стимулом кризиса,  воспринимаясь образованными кругами, но-сителями достижений научно-технического прогресса как аномалия, в связи с тем,  что прогресс в области образования, в интеллектуальной сфере не вел к соответствующей оценке качества  труда,  не подкреплялся  соответствую-щими организационно-управленческими условиями .

Глава 2. Исполнительная власть

2.1. Понятие, характерные черты и  определение органа исполнительной  власти

Исполнительная власть как одна из ветвей государственной  власти обладает рядом особенностей, что, безусловно, отражается на характере и определении органа исполнительной власти. Рассмотрим признаки такого органа, а затем сформулируем его определение и кратко охарактеризуем виды органов исполнительной власти для того, чтобы в дальнейшем исследовать принципы организации и деятельности ее органов. Приведем признаки органа исполнительной власти

Орган исполнительной власти: 1) составная часть механизма исполнительной власти; 2) действует в сфере исполнительной власти, а не какой-то другой; 3) выступает по поручению и от имени Российского государства; 4) осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера; 5) обладает собственной компетенцией, имеет свою структуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности.

Орган исполнительной власти - составная часть механизма (системы) исполнительной власти; действует в сфере исполнительной власти; выступа-ет по поручению и от имени государства (Российской республики в составе Российской Федерации); осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера; обладает собственной компетенцией; имеет свою структуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности.

В определенном объеме в самой Конституции содержится классификация органов исполнительной власти: 1) федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации; 2) правительства, советы министров; министерства, комитеты; службы, главные управления, департаменты, администрации, мэрии, отделы и др. (по организационно-правовым формам). В административно-правовой литературе различают органы общей компетенции (правительства, советы министров); органы отраслевой компетенции (министерства, комитеты и др.), органы межотраслевой компетенции (государственные комитеты по статистике, таможенный; по высшему образованию и др.)

Эти органы в свою очередь  делят по порядку детальности: на коллегиальные и единоначальные. К коллегиальным относятся правительства, советы министров, государственные комитеты, комитеты, единоначальным - министерства, главные управления, департамент.

В последние годы появилась  и получила развитие такая форма  как федеральная служба: безопасности, по валютному и экспортному контролю; занятости, миграционная и др.

2.2. Принципы организации  и деятельности органов исполнительной  власти Российской Федерации