Характеристика государственного управления в дореформенный период в России

Огромное значение в процессе преобразования системы исполнительной власти отводится периоду, затрагивающему 1996 год, во время которого  проводилась избирательная кампания на пост нового Президента Российской Федерации, а также происходил процесс формирования в этой связи нового кабинета министров. Председателем Правительства того периода Черномырдиным в августе 1996 года была кратко определена суть проводимых преобразований. В числе прочего планировалось значительное сокращение министерств и ведомств в новом Правительстве с 90 до 60 без ущерба для дела.

Также ставились цели реформирования, заключающиеся в усилении социальной политики страны, для реализации которых Правительством должны были быть значительно повышены социальные расходы (не менее чем на треть) и их доля в валовом внутреннем продукте доведена до 18%. Такие преобразования планировалось осуществить в течение ближайших пяти - семи лет. Конкретная программа преобразований в данной сфере разрабатывалась специально организованной государственной комиссией, а появление ее ожидалось в октябре 1996 года. Проводилось планирование крупных преобразований в сфере промышленной политики, агропромышленного производства, а также в области бюджетных отношений. Анализ данной программы реформирования показывает схожесть большей части направлений реформ данного периода с приоритетными направлениями современных преобразований.

В целом можно отметить изменения, заключающиеся в значительной корректировке структуры и нового состава Правительства 1996 года. Отмечается сокращение числа министерств до 24 и их группировка в девять основных блоков: экономический (В. Потанин), социальный (В. Илюшин), министерств и ведомств (А. Большаков), сотрудничества со странами СНГ, национальной, региональной и правовой политики и другие. В составе Правительства были отмечены значительные положительные преобразования, в том числе введение лиц, не обремененных бюрократическим прошлым, как например, В. Потанин, бывший президент ОНЭКСИМ Банка, утвержденный в должности первого заместителя председателя Правительства. Значительное внимание уделялось проблеме смены власти на местах. Так, 22 октября 1993 года был издан Указ Президента РФ № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации», при создании которого определялись переходные положения на ближайшие два года поэтапной конституционной реформы, однако было осуществлено продление полномочий отдельными государственными органами исполнительной системы еще на два года посредством вынесения собственных решений, что являлось нарушением действующего законодательства РФ.

1.2. Характерные  черты государственного управления  в дореформенный период

14 августа 1996 года был  издан Указ Президента РФ № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти», утверждающий их новую организационную модель, содержащую министерства РФ (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты; федеральные службы; российские агентства; федеральные надзоры России⁵.

Министерства функционировали как органы, относящиеся к исполнительной системе власти, проводящие государственную политику и осуществляющие управление в установленной сфере деятельности, а также координирующие деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Государственный комитет действовал как федеральный орган исполнительной власти, занимающийся вопросами межотраслевой координации на коллегиальной основе по проблемам, входящим в его компетенцию, а также осуществлял функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Такие органы государственной власти как Федеральная служба, российское агентство, федеральный надзор России действовали на правах федеральных органов исполнительной власти, осуществлявших специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах деятельности. В этот же период был издан другой Указ Президента РФ № 1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», которым законодательно устанавливалось их внутренняя организационная структура, претерпевающая многократные изменения в последующие периоды. Так, 6 сентября 1996 года был издан Указ Президента РФ «Вопросы федеральных органов исполнительной власти», положениями которого вносились коррективы в только что созданную структуру Федеральных органов государственной власти, относящихся к исполнительной системе.

Многочисленные периодические  изменения затрагивали и аппарат Правительства Российской Федерации⁶. Так, в 1997 году было проведено очередное реформирование его структуры. Документом, законодательно закрепившим проведенные преобразования определялась цель такой реорганизации, содержащаяся в эффективном обеспечении деятельности Правительства РФ по реализации Послания Президента РФ Федеральному Собранию «Порядок во власти - порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)», среднесрочной программы Правительства РФ «Структурная перестройка и экономический рост», оперативного решения текущих социально-экономических вопросов и усиления контроля за исполнением принимаемых решений. Проведение преобразований в структуре аппарата Правительства было продиктовано также необходимостью уточнения функций, выполняемых его подразделениями в ситуацией, созданной упразднением департаментов, функционировавших по отраслевому принципу, а также усилением функциональной направленности деятельности аппарата Правительства Российской Федерации. Результатом всех проведенных в этот период преобразований стало снижение численности его структурных подразделений до 34 единиц.

В 1997 году результатом забастовочных акций стало обновление персонального состава кабинета министров России. Так, после проведенного обновления В.С. Черномырдин сохранил пост премьера, в должностях его первых заместителей были утверждены А. Чубайс (с совмещением поста Министра финансов) и Б. Немцов. В этот период наблюдалось совмещение должностей некоторыми чиновниками. Так, А. Кох, являясь заместителем председателя Правительства, вместе с тем успешно осуществлял деятельность на посту председателя Госкомитета по управлению государственным имуществом, а также другой министр - А. Куликов одновременно состоял в должностях заместителя и Министра внутренних дел. Без совместительства в должностях заместителей состояли В. Серов, О. Сысуев, Я. Уринсон. Функции руководителя Министерства внешних экономических связей и торговли в новом составе Правительства выполнял М. Фрадков. В рамках реформирования проводилось перераспределение обязанностей основных должностных лиц. Таким образом, в компетенцию первого заместителя - Министра финансов А. Чубайса - были включены обязанности по: организации и осуществлению реформирования в экономической сфере, обеспечению взаимодействия Федеральных органов исполнительной власти в этом направлении и координации деятельности министерств и ведомств в сферах экономики, финансов и отношений собственности; ведению вопросов финансовой, денежной и кредитной политики, рынка ценных бумаг, бюджета, развития банковского сектора, вопросы внешнего и внутреннего долга; координации деятельности органов исполнительной власти в налоговой и таможенной сферах, в области валютного и экспортного контроля с целью обеспечения поступления средств в доходы государства; обеспечению взаимодействия с международными и российскими финансовыми организациями. В должностные обязанности первого заместителя входило также взаимодействие со средствами массовой информации, к тому же он выполнял функции главы Комиссии Правительства по оперативным вопросам. 9 июля 1997 года  был издан Указ Президента РФ, закрепляющий новую организационную структуру Правительства Российской Федерации, состоящего из 67 структурных подразделений, в числе которых были: 21 федеральное министерство, 17 государственных комитетов, 4 федеральные комиссии, 20 федеральных служб, 3 российских агентства и 2 федеральных надзора⁷. В целях дальнейшего совершенствования системы государственного управления в дальнейшем проводились еще более масштабные преобразования, не всегда являющиеся оправданными в сложившейся ситуации. Периодом относительной стабильности в функционировании Федеральных органов исполнительной власти можно назвать 2000 год. Анализируя процессы реформирования исследуемого периода с позиции современности в целях определения причин неудачности отдельных проведенных преобразований в структуре государственных органов, в частности института государственной службы, и не повышающейся эффективности функционирования государственного аппарата, можно утверждать, что многие болезни российской бюрократии носят хронический характер и выступают в качестве главного тормоза прогрессивных преобразований, планируемых к проведению высшим руководством страны. Главными отрицательными последствиями таких «болезней» может стать угроза очередного провала административной реформы, а также сохранение неповоротливости, инертности, косности в деятельности государственного аппарата, который с учетом ценностей современного демократического общества следует поставить на службу гражданам и российскому обществу.

ВЫВОД ПО ГЛАВЕ 1: На основе проведенного анализа некоторых документов и фактов представляется возможным формулировка общих выводов, характеризующих результативность первых попыток осуществления формирования государственного управления и государственной службы новой России, оценить эффективность кадровых решений по замещению высших государственных должностей в органах исполнительной власти.

Прежде всего, следует  отметить, что реорганизация системы органов государственной власти происходили бессистемно и хаотично, что обуславливалось отсутствием какой-либо стратегии данных преобразований и продуманного перехода от прежнего состояния государственной машины к качественно новому.

Также значительное влияние  на результаты проведенных реформ оказывала  существовавшая в государственном  аппарате ситуация, когда чиновники  разделились на две стороны, одна из которых содержала значительную часть «старого» чиновничества  и некоторые категории «нового» и отвечала практически на все попытки реформирования бюрократических структур высшим политическим руководством страны упорным сопротивлением.

Большая часть всех проводимых в данный период реформ была направлена на осуществление организационно-структурных преобразований, а также частично затрагивала сферу правового регулирования деятельности органов государственной власти.

В процессе проведения всех реформ немалую роль сыграла недооцененность человеческого фактора, так, практическое осуществление многих мероприятий в рамках планируемых реформ оказывалось невозможным в силу непринятия в расчет психологии чиновников.

Усугублению общественного  отношения к власти, отчуждению ее от народа способствовало проведение неудачных кадровых назначений.

В течение всего периода  проведения преобразований решению  названных проблем уделялось  наиболее пристальное внимание. В качестве цели на протяжении всего периода было определено формирование системы государственной власти, соответствующей условиям и потребностям нового экономического строя. С самого начала преобразовательной деятельности данная реформа представляла собой существенный и наиболее сложный элемент процесса реформирования в экономической и социальной сферах, проводимого в России с 1990 года.

Структура федеральных органов  исполнительной власти претерпевала изменения  ежегодно, в течение некоторых  периодов - дважды в год. При сравнении структуры органов государственной власти, закрепленной Указом Президента РФ от 30.09.1992 № 1148, со структурой органов государственной власти, закрепленной Указом № 314, между ними нельзя увидеть практически ничего общего. Редакции Указов, закрепляющих организационную структуру органов государственной власти, издаваемые в период с 1992 по 2005 годы, менялись около сотни раз. Последние преобразования в организационной структуре федеральных органов государственной власти были осуществлены посредством издания Указов Президента РФ от 20.05.2004 № 649, от 28.07.2004 № 976, от 13.09.2004 № 1168, от 18.11.2004 № 1453, от 03.10.2005 № 1158, от 01.12.2005 № 1383 и др.

Под преобразованиями в структуре органов государственной власти с помощью данных Указов подразумевается изменение функций государственного регулирования, его объектов и «объемов», видов органов исполнительной власти, их компетенции, форм и порядка реализации полномочий, штатов, видов государственных должностей, квалификационных требований к государственным служащим, обеспечивающим реализацию соответствующих полномочий органов исполнительной власти, и т.д.

В настоящее время, как  впрочем, и в предыдущие периоды, не существует официальной концепции проведения административной реформы как единого официального документа. Наиболее важные проблемы реформирования системы государственной власти в самых общих чертах, а также логика их разрешения были намечены в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию начиная с 1996 года. Однако понятие «административная реформа» впервые было озвучено лишь в Послании на 2001 год. В данном Послании в качестве главной цели проведения данной реформы отмечается осуществление пересмотра не только структуры и штата, но, в первую очередь, функций органов власти.

ГЛАВА 2. ИССЛЕДОВАНИЕ ПРИЧИН ПРОВЕДЕНИЯ РЕФОРМ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ДОРЕФОРМЕННЫЙ ПЕРИОД

2.1. Причины реформирования системы государственного управления

Важнейшим органом центрального управления в стране, осуществляющим реальную государственную власть и во времена царской России, и в период Советского Союза, и в России современной, было и остается министерство. Во времена Советского Союза государственное управление было основано в основном на узкой специализации министерств по отраслевому признаку и достигло к началу реформ М.С. Горбачева своего апогея (около ста единиц). Важнейшей задачей реформирования системы государственного управления данного периода выступало сокращение штатов министерств. По результатам практики повседневного управления опроверглось предположение о значительной роли экономической реформы в упорядочении системы управления, исключении лишних звеньев, сокращения непомерно раздутого аппарата. Во времена советского государства на содержание служащих государственных органов управления, состоящих из восемнадцати миллионов управленцев, ежегодно из государственного бюджета выделялось порядка сорока миллиардов рублей. Уже к 1989 году численность чиновничьего аппарата в структуре центральных органов государственной власти снизилось на 33,5 процента. Однако в последующие периоды число чиновников снова возросло на 122 тысячи человек. В прессе исследуемого периода отмечается еще один важный вывод: несмотря на то, что XIX Всесоюзная партийная конференция определила в качестве принципиального вопроса сокращение и удешевление управленческого аппарата и потребовала от министерств и ведомств действий по проведению преобразований в целях решения данного вопроса, со стороны чиновников наблюдалось упорное сопротивление. В качестве основной причины такого сопротивления для рядовых граждан определялись негодные (административно-командные) методы работы, поразительная живучесть бюрократического аппарата, его быстрая приспосабливаемость к вновь созданным условиям. Так, в Министерстве нефтеперерабатывающей промышленности СССР была проведена глубокая на первый взгляд перестройка. В данном ведомстве были упразднены десять всесоюзных промышленных объединений, проведены значительные преобразования в структуре центрального аппарата. Произошел переход предприятий на полный хозрасчет и самофинансирование, однако, была отмечена большая сложность и малая эффективность схемы управления отраслью, отразившиеся в показателях экономической деятельности подведомственных предприятий. Хотя предложения по изменению структуры и штата центрального аппарата вносились неоднократно – в 1965, 1975 и 1987 гг. – однако эти предложения не нашли поддержки у высшего руководства.