Характеристика отдельных административно-правовых режимов

Л. Л. Попов,  Ю. И. Мигачев,  С. В. Тихомиров подразделяют административно-правовые режимы на два вида по направленности и времени действия. К первому виду административно-правовых режимов они относят предусмотренные нормами административного права режимы, имеющие целью создание условий для преодоления чрезвычайных ситуаций и стабилизации обстановки в государстве и обществе. Ко второму виду административно-правовых режимов относятся административно-правовые режимы, действующие в соответствующих сферах государственного управления, имеющие предупредительную направленность и характеризующиеся постоянным действием. Ко второму виду административно-правовых режимов относятся административно-правовые режимы, действующие в соответствующих сферах государственного управления, имеющие предупредительную направленность и характеризующиеся постоянным действием. К данным режимам относится, в частности, пограничный режим, который действует постоянно и направлен на упорядочение общественных отношений, связанных с охраной Государственной границы, режим защиты государственной тайны и ряд других административно-правовых режимов, предусмотренных законодательством Российской Федерации21.

2 Характеристика отдельных административно-правовых режимов

2.1 Режим чрезвычайного положения

Согласно ст. 56 Конституции Российской Федерации чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом.

Основания и порядок введения чрезвычайного положения, меры по его реализации, а также ограничения прав и свобод граждан определяются в соответствии с Конституцией Российской Федерации Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении»22.

Согласно этому закону чрезвычайное положение означает вводимый на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные этим законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации.

Целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации.

Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся:

- попытки насильственного изменения  конституционного строя Российской  Федерации, захвата или присвоения  власти, вооруженный мятеж, массовые  беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо  важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

- чрезвычайные ситуации природного  и техногенного характера, чрезвычайные  экологические ситуации, в том  числе эпидемии и эпизоотии, возникшие  в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях вводится указом Президента Российской Федерации с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

В указе Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения должны быть определены:

- обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения;

- обоснование необходимости введения  чрезвычайного положения;

- границы территории, на которой  вводится чрезвычайное положение;

- силы и средства, обеспечивающие  режим чрезвычайного положения;

- перечень чрезвычайных мер  и пределы их действия, исчерпывающий  перечень временных ограничений  прав и свобод граждан Российской  Федерации, иностранных граждан  и лиц без гражданства, прав  организаций и общественных объединений;

- государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;

- время вступления указа в  силу, а также срок действия  чрезвычайного положения.

Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации, подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию. После обнародования указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения члены Совета Федерации обязаны прибыть к месту заседания Совета Федерации в возможно короткие сроки без специального вызова. Вопрос об утверждении указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения рассматривается Советом Федерации в качестве первоочередного. При этом рассмотрение вопроса об утверждении этого указа и принятие по нему решения осуществляется Советом Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования этого указа. По итогам рассмотрения указа Совет Федерации принимает соответствующее постановление.

Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, не утвержденный Советом Федерации, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования, о чем население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения.

Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории Российской Федерации, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях - 60 суток. По истечении данного срока чрезвычайное положение считается прекращенным. В случае, если в течение этого срока цели введения чрезвычайного положения не были достигнуты, срок его действия может быть продлен указом Президента Российской Федерации с соблюдением требований, установленных для введения чрезвычайного положения.

При устранении обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, Президент Российской Федерации отменяет чрезвычайное положение полностью или частично, о чем население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения23.

Для обеспечения режима чрезвычайного положения используются силы и средства органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, а также силы и средства органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, указом Президента Российской Федерации назначается комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение. Для координации действий сил и средств, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, в составе комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента Российской Федерации может быть создан объединенный оперативный штаб из представителей органов, обеспечивающих режим чрезвычайного положения. Объединенным оперативным штабом руководит комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение24.

На территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента Российской Федерации может вводиться особое управление этой территорией путем создания временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, либо федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

Временный специальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, действует на основании положения, утверждаемого Президентом Российской Федерации. Этому органу управления могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение. Руководитель этого органа управления назначается Президентом Российской Федерации. Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, переходит в подчинение руководителю временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, и по должности является его первым заместителем.

В случае, если на территории, на которой введено чрезвычайное положение, создание временного специального органа управления указанной территорией не обеспечило достижения целей введения чрезвычайного положения, может быть создан федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. При этом временный специальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, прекращает свои полномочия. Руководитель федерального органа управления также назначается Президентом Российской Федерации. Положение о федеральном органе управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, утверждается Президентом Российской Федерации.

При введении особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания федерального органа управления осуществление полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории, приостанавливается, а их функции возлагаются на федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Комендатура территории, на которой введено чрезвычайное положение, при введении данной формы особого управления указанной территорией входит в структуру федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Комендант указанной территории по должности является первым заместителем руководителя федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение25.

Указанные выше органы особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, вправе издавать в пределах своих полномочий обязательные для исполнения на соответствующей территории приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения.

2.2 Режим военного положения

Согласно ст. 87 Конституции Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент Российской Федерации вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Режим военного положения определяется Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. «О военном положении»26.

В соответствии с указанным Федеральным конституционным законом под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии. Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации.

Период действия военного положения начинается с даты и времени начала действия военного положения, которые устанавливаются указом Президента Российской Федерации о введении военного положения, и заканчивается датой и временем отмены (прекращения действия) военного положения. В период действия военного положения в соответствии с данным Федеральным конституционным законом могут в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства, ограничиваться права и свободы граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее - граждане), деятельность организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, права их должностных лиц. На граждан, организации и их должностных лиц могут возлагаться дополнительные обязанности.

В соответствии с ч. 2 ст. 87 Конституции Российской Федерации основанием для введения Президентом Российской Федерации военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях является агрессия против Российской Федерации или непосредственная угроза агрессии. В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и согласно Федеральному конституционному закону «О военном положении» агрессией против Российской Федерации признается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, не совместимым с Уставом ООН27. При этом актами агрессии против Российской Федерации независимо от объявления иностранным государством (группой государств) войны Российской Федерации признаются28: