Исполнительная власть: содержание, функции соотношения с государственным управлением

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Исполнительная  власть является важным элементом в политической системе современных государств и во многом именно она определяет характер политического взаимодействия государственной власти, элит и общества внутри страны и модель поведения государства на внешнеполитической арене. Ещё более важное место исполнительная власть занимает в трансформирующихся обществах, где происходит деконструкция старых политических институтов, установок и ценностей и создание новых. К таким государствам, безусловно, относится и Российская Федерация. В нашей стране органы исполнительной власти различных уровней оказывают значительное воздействие на процессы, протекающие в сфере политической и социально-экономической жизни общества. А по ключевым вопросам жизнедеятельности, среди которых: международные отношения, национальная безопасность, борьба с преступностью, предотвращение террористических угроз, социальная защита населения, во многих отношениях регулирование экономики и финансовой сферы - доминирующую роль в определении государственной политики занимают федеральные органы исполнительной власти. Таким образом, достижение ключевых целей государственного управления напрямую зависит от эффективной деятельности системы исполнительной власти и, прежде всего, федеральных органов исполнительной власти.

Исполнительная власть как теоретико-правовое явление  становится все чаще предметом крупных  монографических или коллективных научных исследований¹. На те или иные аспекты действия российской исполнительной власти обязательно обращается внимание ученых, даже если они рассматривают традиционные проблемы общего и особенного административного права².

Целью моей работы является рассмотрение такой сложной и неоднозначной темы, как институт исполнительной власти в России. Главной причиной выбора именно этой темы является стремление осветить все разнообразие и сложность этого института

Я считаю, что тема работы актуальна, так как институт исполнительной власти в Российской Федерации, в принципе, несмотря на обилие законодательных актов (чаще имеющих локальный характер) является одним из самых слабо изученных институтов современного российского права, о чем красноречиво говорит отсутствие четкого определения исполнительной власти.

1. Понятие и содержание исполнительной власти

С точки зрения профессора А.Н. Соколова, "исполнительную власть следует определить весьма просто: она охватывает всю государственную деятельность, которая не относится ни к законодательной, ни к судебной власти."¹ Органы исполнительной власти включают Правительство Российской Федерации, федеральные министерства и ведомства, иные федеральные органы исполнительной власти; правительства, министерства и иные органы исполнительной власти республик в составе РФ; глав администраций краев, областей, мэров городов федерального значения со своим рабочим аппаратом; глав администраций городов и других административных образований. Главной задачей органов исполнительной власти является реализация Конституции, законов, указов президента, решений вышестоящих органов исполнительной власти. В силу того, что эти органы обладают не только исполнительной, но и распорядительной властью, их именуют исполнительно - распорядительными органами.

Сущностная  характеристика исполнительной власти как одной из ветвей публичной власти предполагает выделение и рассмотрение таких ключевых понятий, как "власть" и "исполнение".

Власть в  общем смысле представляет собой  возможность и способность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помощью каких-либо средств³. Учитывая многообразие подходов к пониманию власти⁴, представляется, что власть как правовую категорию следует рассматривать в качестве волевого общественного отношения двух субъектов с неравными по объему правами и обязанностями, для которого характерно превалирование воли одного из субъектов, что побуждает другого субъекта к совершению определенных действий. При этом в основании такого побуждения может лежать как принуждение, так и добровольное подчинение.

Социальная, или, как ее еще называют, общественная⁵, власть как наиболее общий институт включает в себя публичную, политическую и иные виды власти.

Несмотря на отсутствие правовой категории "публичная власть" в тексте Конституции РФ, она широко используется в постановлениях Конституционного Суда РФ по делам о толковании Конституции РФ и о соответствии Конституции РФ федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов РФ - "...в системе публичной власти..." (п. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда от 30 ноября 2000 г. N 15-П⁶); "...воли народа... от его имени осуществляющих публичную власть..." (п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда от 10 июня 1998 г. N 17-П⁷).

Анализ текстов  ряда постановлений Конституционного Суда РФ позволяет сделать вывод  о том, что Конституционный Суд  РФ относит понятия "публичная власть" и "власть народа" к синонимам - "референдум как высшее непосредственное выражение власти народа... не может быть направлен на отрицание... выборов... являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку... это приводило бы к пересмотру их итогов и... к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти", "...выборы, как способ выявления воли народа и формирования... органов государственной власти и местного самоуправления, от его имени осуществляющих публичную власть, основаны на приоритете воли большинства..." (п. 1 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда от 10 июня 1998 г. N 17-П⁸).

В особом мнении судьи Конституционного Суда РФ Н.В. Витрука к Постановлению Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П понятия публичной власти и народовластия прямо отождествляются - "...осуществления народовластия (публичной власти) в Российской Федерации..."⁹.

Таким образом, носителем публичной власти в  соответствии со ст. 3 Конституции РФ выступает многонациональный народ Российской Федерации, который осуществляет ее непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Основываясь на федеративной природе Российского  государства, следует различать следующие уровни организации публичной власти - федеральный уровень публичной власти, уровень публичной власти субъектов РФ и местный (муниципальный) уровень публичной власти.

В свою очередь, федеральный уровень публичной  власти и уровень публичной власти субъектов РФ образуют определенную подсистему - государственную власть. Поскольку согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, муниципальная (местная) власть является самостоятельной подсистемой публичной власти.

Указанное является основанием для рассмотрения "публичной  власти" в качестве родового понятия по отношению к ее видам - "государственной власти", осуществляемой многонациональным народом Российской Федерации непосредственно через институты непосредственной демократии федерального и регионального масштаба, а также через органы государственной власти федерального и регионального уровней (на уровне субъектов РФ) и "муниципальной власти", осуществляемой многонациональным народом Российской Федерации через институты непосредственной демократии местного масштаба и через органы местного самоуправления.

Особенностью  публичной власти является и то, что ее объект и субъект обычно не совпадают - властвующий и подвластный  четко разделены. Указанная черта характерна как для государственных органов власти, так и для органов власти местного самоуправления, поскольку и в первом и во втором случае профессиональный аппарат управления отделены от населения.

Для содержания публичной власти существует система  налогов, взимаемых с населения. Содержание исполнительных органов власти местного самоуправления осуществляется, в том числе за счет местных налогов, к которым в соответствии со ст. 15 Налогового кодекса относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц.

Таким образом, правовая природа исполнительных органов  власти носит публичный характер.

"Исполнение", как центральное звено любого  вида деятельности, является одновременно основным сущностным содержанием института, который именуют исполнительной властью.

Практическая  реализация публично-властных велений, выраженных в нормах права, является основной составляющей публичного управления, то есть деятельности исполнительных органов, на всех уровнях (федеральном, региональном, местном) организации публичной власти. Так, представительная власть формулирует общие правила социальной организации, а исполнительная - обеспечивает их проведение в жизнь. Именно для этой цели на каждом уровне организации публичной власти, в том числе и местном, формируется исполнительный аппарат - исполнительные органы общей и специальной компетенции.

Следует отметить различие терминов "исполнение" и "исполнительная власть".

Элемент исполнения присущ любому виду деятельности. Так, в рамках работы представительных органов исполнение связано с их внутриорганизационной жизнью. Выход за эти границы свидетельствует о попытках трансформировать представительную власть в исполнительную, как, например, это было распространено в советский период.

Исполнение  как функция тогда превращается в неотъемлемый атрибут исполнительной власти, когда речь идет об осуществляющих его субъектах. В свою очередь, исполнительная власть является таковой только тогда, когда имеет специальный субъект ее осуществления - орган, законодательно или иным, основанным на законе, способом наделенный исполнительно-распорядительными полномочиями.

Таким образом, субъектами исполнительной власти, в том числе на местном уровне организации публичной власти, являются исполнительные органы публичной власти.

В юридической  литературе господствующей является точка  зрения, согласно которой субъектами исполнительной власти следует признавать только исполнительные органы общей компетенции, поскольку, как отмечает Ю.М. Козлов, они являются постоянно действующим фактором системы исполнительной власти. Все остальные звенья публичного управления - исполнительные органы специальной компетенции и иные структурные образования, свойственные больше государственному управлению, нежели муниципальному, - непостоянны и изменяемы. Их вообще может и не быть, поскольку по сути они являются "рабочим механизмом", позволяющим обеспечить процесс управления с учетом отраслевых, межотраслевых и иных особенностей¹⁰. Вместе с тем создание исполнительных органов власти специальной компетенции в определенных случаях необходимо и обусловлено особенностями публичного управления в соответствующих сферах жизнедеятельности общества. В связи с этим представляется целесообразным признать субъектами исполнительной власти на всех уровнях ее организации, включая местный, исполнительные органы не только общей, но и специальной компетенции, с оговоркой, что создание первых является обязательным, а учреждение вторых - носит факультативный характер.

Исполнительная  власть нередко (в практическом обиходе  и законодательстве) отождествляется с термином "администрация". В особенности это присуще характеристике исполнительных органов на местном (муниципальном) уровне.

Следует признать, что  на уровне местного самоуправления принцип  разделения властей "по горизонтали" действует в усеченной форме - в форме разграничения полномочий исполнительных и представительных органов власти местного самоуправления. На функциональном различии строится и система сдержек и противовесов представительных и исполнительных органов. Данный фактор является одним из основных элементов характеристики правовой природы и статуса исполнительных органов местного

Единство в системе  исполнительной власти обеспечивается подзаконным характером этой ветви власти. Федеральное правительство в целях единства государственного управления осуществляет общее руководство деятельностью правительств субъектов РФ и глав местных администраций, обеспечивает осуществление федеральных полномочий на всей территории России, сочетание интересов Федерации и её субъектов. Органы же исполнительной власти субъектов, в свою очередь участвуют в разработке важнейших постановлений федерального правительства по предметам совместного ведения, по вопросам межрегионального значения и федеральных государственных программ, вносят на рассмотрение федеральных органов свои предложения. Федеральные органы исполнительной власти направляют для согласования с органами исполнительной власти субъектов РФ проекты нормативно-правовых актов и иных документов, затрагивающих интересы субъектов федерации по предметам совместного ведения, а также принимают к сведению сообщения об их рассмотрении.

2. Функции исполнительной власти

Главная цель исполнительной власти, обусловленная ее социальным назначением и особым положением в системе разделения властей, заключается в качественном выполнении задач и функций государственного управления. Таким образом, функции исполнительной власти определяются целями и функциями государственного управления. Однако исполнительная власть, будучи самостоятельной и независимой от других ветвей государственной власти, выполняет и собственные функции, задающие основные направления деятельности ее органов, которые реализуют особые государственно-властные полномочия. В данном случае исполнительная власть рассматривается как политико-государственное явление, как средство обеспечения публичных интересов.

Функции исполнительной власти – направления в деятельности субъектов исполнительной власти, в которых выражается сущность и назначение данной ветви государственной власти¹¹.

Федеральные органы исполнительной власти как часть системы органов государственной власти, представляющая собой учрежденные государством организации, действующие на основании конституционных принципов в целях реализации функций государственного управления, путем использования специальных форм и методов управленческих действий, составляющие единую систему и обладающие иерархической структурой, определенной законом компетенцией, государственно-властными полномочиями и штатом сотрудников имеющих специальный статус – государственных служащих.

К. С. Бельский приходит к  выводу о наличии двух уровней  функций исполнительной власти. Первый уровень охватывает три основные функции, имеющие глобальное значение для жизни общества и вытекающие из субстанциональной природы исполнительной власти¹²: функция охраны общественного порядка и обеспечения национальной безопасности; регулятивно-управленческая функция, представляющая собой деятельность по руководству экономикой, финансами, культурой, наукой, образованием, здравоохранением, обороной, внутренними и внешними делами государства; функция обеспечения прав и свобод граждан. Функции второго уровня имеют вспомогательный характер и направлены на обслуживание основных функций. В качестве необходимой вспомогательной функции называется нормотворческая функция, которая заключается в издании органами исполнительной власти нормативных актов управления. Другая вспомогательная функция – оперативно-исполнительная. Она заключается в обеспечении органами исполнительной власти реализации правовых норм, содержащихся в законах и иных нормативно-правовых актах. Юрисдикционная функция – деятельность органов исполнительной власти по применению административных, дисциплинарных, материальных и финансовых санкций к юридическим и физическим лицам.