Исполнительная власть: содержание, функции соотношения с государственным управлением

Ю. М. Козлов наиболее важными функциями  исполнительной власти называет: правоохранительную функцию, функцию координации, регулирование и функцию организации¹³.

Ю. Н. Старилов выделяет такие основные функции исполнительной власти как: исполнительная функция, т.е. функция  исполнения законов; правозащитная  функция, т.е. функция соблюдения и  защиты прав и свобод человека и гражданина; социально-экономическая функция, направленная на обеспечение благосостояния населения и удовлетворение публичных интересов; функция обеспечения законности и конституционного порядка в стране; регулирующая функция, в рамках которой осуществляется руководство, контроль, координация, учет, прогнозирование и т.д.; нормотворческая функция; охранительная функция¹⁴.

Необходимо учитывать, что функции  исполнительной власти тесно взаимосвязаны с функциями государства, которые в свою очередь зависят от целей и задач, стоящих перед государством на современном этапе. Соответственно, в процессе исторического развития государства в функциях исполнительной власти происходят определенные изменения: возникают новые направления деятельности, в некоторых из функций отпадает необходимость, другие изменяют свое содержание, но неизменной является исполнительная функция, которая служит основой для всех других.

Сейчас происходят процессы, свидетельствующие об уменьшении удельного веса государственного управления некоторыми областями жизни, прежде всего экономикой. Это не умаляет роли исполнительной власти и государственно-управленческой деятельности в целом. Наоборот все настойчивей звучит тезис о необходимости сильной исполнительной власти, способной обеспечить должный уровень управляемости общественных отношений во всем их многообразии.

Исполнительная власть в ее государственно-управленческом понимании в известной мере «отказывается» от функций непосредственного управления, столь характерного для условий безраздельного господства государственной собственности, то есть почти полного обобществления всех сфер жизни. На этой основе проявляется тенденция становления системы государственного регулирования, что особенно заметно в экономической области. Главные ориентиры управляющего воздействия связываются с самостоятельностью тех или иных структур, с их известным обособлением.

В настоящее время  функциями исполнительной власти являются следующие:

1. Разработка и реализация политики, выражающаяся в государственных программах общефедерального и регионального масштабов (например, демонополизации, приватизации, инвестиционная, энергетическая, жилищная и т.д.).
2. Установление и эффективное проведение в жизнь правовых и организационных основ хозяйственной жизни (например, обеспечение равноправия всех форм собственности, государственное стимулирование предпринимательства, охрана прав потребителей, пресечение монополизма и недобросовестной конкуренции, защита прав собственника и т.п.).
3. Управление учреждениями и предприятиями государственного сектора.
4. Регулирование функционирования различных объектов негосударственного сектора.
5. Координация функционирования национализированного и денационализированного секторов хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства.
6. Обеспечение реализации прав и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного управления.
7. Осуществление государственного контроля и надзора за работой управляемой и регулируемой сфер.

Общественные отношения, возникающие, развивающиеся и прекращающиеся в сфере государственного управления, то есть в связи с организацией и функционированием системы государственной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях Российской Федерации регулируются

административным правом. Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств или способов регулирующего воздействия своих норм на управленческие отношения, на поведение их участников.

3. Соотношение с государственным управлением

Термин "государственное  управление" широко используется в  зарубежной научной литературе, а  также в законодательстве многих стран. Почти 80 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности.

Конституция РФ 1993 г. ввела  новый термин - "исполнительная власть". Означает ли это, что государственное управление ликвидировано или же налицо чисто терминологическое изменение?

Ответ может быть один: все объясняется конституционным  провозглашением принципа разделения властей. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

В связи с этим представляет интерес соотношение государственного управления и исполнительной власти. Но прежде всего выясним, какое содержание вкладывалось в понятие "государственное управление" до 90-х гг. прошлого столетия.

Любая деятельность состоит  из решения, его реализации (исполнения) и контроля за реализацией.

По существу, на подобной основе строится государственный аппарат, т.е. совокупность органов, олицетворяющих государственную власть. Соответственно в рамках этого аппарата происходит "разделение труда" по осуществлению государственных задач и функций. Оно предполагает, что и находило свое конституционное выражение, выделение органов государственной власти (так назывались Советы всех уровней), органов государственного управления и судебных органов. Каждый из них был призван осуществлять тот или иной вид государственной деятельности. Так, на долю органов государственной власти приходилось решение наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни в форме законов (создание законов); органы государственного управления в основном осуществляли реализацию законов (приведение их в исполнение); судебные органы выполняли законоохранительную функцию.

В механизме "разделения труда" место и роль государственного управления характеризуются как:

а) конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;

б) деятельность исполнительно-распорядительного  характера. Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически властных полномочий (распорядительство);

в) прерогатива специальных  субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;

г) исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;

д) подзаконная деятельность, осуществляемая "на основе и во исполнение закона"; она вторична по отношению к законодательной деятельности.

Исполнительная власть не отождествляется с государственным  управлением, которое характеризуется как вид государственно-властной деятельности. Вопрос об их соотношении возникает в связи с тем, что государственное управление рассматривается как исполнительно-распорядительная деятельность, которая осуществляется системой органов исполнительной власти. Следует также отметить, что сейчас из практики государственного строительства, нормотворческой деятельности (содержания нормативно-правовых актов) практически исчезли термины «исполнительно-распорядительная деятельность» и даже «государственное управление».

При рассмотрении соотношения исполнительной власти и государственного управления следует исходить из того, что категория «исполнительная власть» является политико-правовой, а категория «государственное управление» — организационно-правовой. Главное, что их объединяет, — это исполнительная направленность.

Государственное управление по своему назначению представляет собой  вид государственной деятельности, в рамках которой реализуется  государственная власть. Это полностью отвечает системе деления власти, поскольку каждая ветвь единой государственной власти реализует полномочия через деятельность соответствующих субъектов.

Исполнительная власть получает свой реальный характер в  деятельности соответствующих звеньев государственных органов и их аппарата, которые называются органами исполнительной власти, но продолжают осуществлять, как и раньше, управленческую деятельность и, по сути, являются органами государственного управления. Сейчас государственное управление осуществляется в рамках единой системы государственной власти на принципе разделения власти, поэтому государственное управление, элементами которого являются исполнительная и распорядительная деятельность, не может противопоставляться исполнительной власти, поскольку через него реализуются властные полномочия субъектов исполнительной власти. Следовательно, все субъекты исполнительной власти являются звеньями системы государственного управления.

Таким образом, сущность проблемы соотношения исполнительной власти и государственного управления характеризуется рядом факторов, которые свидетельствуют о том, что в некоторых случаях они имеют как общие черты, так и различаются по некоторым важным характеристикам. Так, исполнительную власть и государственное управление осуществляют исполнительные органы. Однако к органам управления следует также отнести администрацию государственного предприятия или учреждения, которая не является исполнительным органом, так как иначе ее следовало бы включить в число субъектов исполнительной власти, и др. Вместе с тем понятия «субъект исполнительной власти» и «орган исполнительной власти» являются тождественными.

Известно, что ни одно государство еще не отказалось и  не откажется от государственного управления с точки зрения как политических, экономических, так и социальных причин. Государственно-управленческая деятельность всегда была и будет необходимой, но ее формы и методы диктуются условиями общественной жизни. Сейчас происходят процессы, которые свидетельствуют об уменьшении прямого управленческого влияния на некоторые стороны общественной жизни, но в такой сфере, как административно-политическая деятельность, общий объем «прямого управленческого влияния» не уменьшается. Одновременно государство все больше и больше становится на путь формирования сильной исполнительной власти, способной обеспечить необходимый уровень управления общественными отношениями. Таким образом, создаются система исполнительной власти, которую составляют государственные органы — субъекты исполнительной власти, и организационный механизм осуществления исполнительной власти как государственного управления. При этом государственное управление следует рассматривать шире, чем систему исполнительной власти, поскольку оно осуществляется не только теми органами, которые входят в систему исполнительной власти, но и другими, которые не являются органами исполнительной власти (администрация государственных предприятий и учреждений, руководители предприятий, учреждений и организаций, которые относятся к сфере управления министерств, органы министерств и ведомств на местах и др.). Тесные взаимосвязи исполнительной власти и государственного управления как разновидности социального управления объединяет в одно целое и такое явление, как административное право, поскольку его формирование как самостоятельной отрасли права традиционно связывается с государственным управлением. Административное право выступает необходимым и важным инструментом управления социальными процессами в обществе.

Заключение

Исполнительная власть в Российской Федерации – ведущая  власть в системе единой государственной власти, имеющая универсальный, организующий и распорядительно-правоприменительный характер деятельности, несущая политическую ответственность перед Президентом РФ, главное назначение которой состоит в исполнении законов и их реализации методами, предусмотренными законодательством.

Исполнительная власть самостоятельна, но только в функционально-компетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе (исполнительством), для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий. Другая часть таких полномочий приходится на долю законодательной и судебной властей. Следовательно, исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти или же ее механизма.

Организация исполнительной власти в федеративном государстве  осуществляется на вполне определенных принципах. Принципы российского федерализма можно сформулировать следующим образом: государственный суверенитет РФ; единство системы государственной власти; равноправие субъектов РФ; единство конституционно-правовой системы РФ; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов РФ; полнота государственной власти субъектов РФ вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного с ее субъектами ведения; равноправие и самоопределение народов в РФ. Реализация на практике государственного строительства всех названных принципов позволит обеспечить подлинный федерализм в России.

Последовательное осуществление принципов федерализма требует решения двух взаимосвязанных проблем: разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти и обеспечения конструктивного взаимодействия между ними.

Согласование интересов  государственных органов исполнительной власти Российской Федерации и государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации выступает фактором национальной безопасности страны. Этот фактор может носить как положительную, так и отрицательную направленность.

Литература

1. Конституция РФ. – М.: Юристъ, 2006.
2. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве РФ» (с изм.) / СЗ РФ. 22.12.1997. № 51.Ст. 5712.
3. Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изм.) / СЗ РФ. 15.03.2004. № 11. Ст. 945.
4. Административное право - укрепление государства и динамика социально-экономического развития (научная конференция) // Государство и право. 2002. N 8.
5. Баглай M. В. Конституционное право РФ: Учебник. - M., 1998.
6. Бельский К.С. О функциях исполнительной власти// Государство и право. 1997. № 3. С. 14
7. Бобылев А.И., Горшков Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М., 2003.
8. Герасимова И.А. Курс лекций по теории государства и права. Учеб. пособ. Ч. 1. Оренбург, 2001.
9. Государственная власть и местное самоуправление в г. Москве. Учебное пособие / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001.
10. Исполнительная власть: Организация и взаимодействие / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. 2000
11. История становления и современное состояние государственной власти в России / Отв. Ред. Н.Ю. Хаманева. - М.: Новая Правовая культура, 2003.
12. Козлов Ю.М. Исполнительная власть: сущность, функции // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1992. N 4. С. 8
13. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: 3-е изд. М., 2003. С. 398
14. Косарев А.И. Теория государства и права. М., 2000. С. 58; Манов Г.Н. Признаки государства: новое прочтение // Политические проблемы теории государства. М., 1993
15. Макосейчук Т.М. Роль Закона об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации в создании системы органов исполнительной власти // Правоведение. 2001. N 6. С.28-32.
16. Полянский И.А. Федерализм и исполнительная власть на современном этапе: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2002
17. Постатейный научно-практический комментарий к Конституции РФ / Под ред. О.Е. Кутафина. - ЗАО Библиотечка Российской газеты. 2003.
18. Сахарова А.С. Исполнительная власть: Проблемы дефиниции / Сибирский юридический вестник. - 2003. - № 2
19. Состояние и перспективы развития науки административного права (VI Лазаревские чтения) // Государство и право. 2002. N 11. С.5-53.
20. Хвостов В.М. Общая теория права. СПб., М., Варшава, 1914. С. 15 и др.
21. Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994.