История развития административно-правовой науки

История развития административно-правовой науки

Камералистика

  Начало развитию науки административного права положила камералистика — наука о финансах, экономике, хозяйстве, управлении (так называемая старая камералистика). Корни этой старейшей науки уходят в XVI столетие. Повышенная потребность в финансах для содержания двора (государства), чиновничества и военных, а также развитие меркантильной экономической политики выступили главными причинами становления научных знаний и представлений в областях, изучаемых камералистикой.

  Камеральная наука (которая считалась в ту эпоху также полицейской наукой) выработала свой инструментарий изучения управления, его структурную организацию и процесс совершенствования. Будучи политической по сути, камеральная наука учитывала также учение об экономике и о государственных финансах. На созданных теоретических основах возникла и новая наука административного права XIX столетия.

  В XIX в. развитие учения об управлении достигло апогея под воздействием научных представлений о предмете управления выдающихся ученых Р. Моля и Л. Штейна. Система управления либерального правового государства характеризуется разделением властей, сокращением задач государства (и вместе с этим задач управления), «связыванием» законом административной власти правителей и установлением субъективных правовых позиций каждого индивидуума по отношению к государственной власти. Таким образом, с образованием государственно-правового порядка и новых общественных отношений началось формирование предпосылок для создания науки административного права. Сначала эта наука называлась «государственно-правовой наукой» (наукой государственного права), что показывало ее взаимосвязь как с государственным правом, так и с публичным правом.

  В конце XVIII в. и почти на всем протяжении XIX столетия появилось множество интересных работ, посвященных вопросам управления. Французские ученые как бы подхватили эстафету камералистов, а труды по управлению писали администраторы, политики, журналисты, преподаватели университетов. Наиболее известными авторами были, например: Ж. Пеше («О полиции и муниципалитетах», 1789 г.), Ч.-Ж. Боннен («Принципы государственного управления», 1812 г.), Ж. Имберт («Административные нравы», 1825 г.), А. Вивьен («Очерки об администрации», 1845 г.), А. Шардон («Административная власть», 1912 г.). В этих и других работах преобладало представление о таком управлении, которое регламентировано законом, т. е. правовые представления об администрации возобладали над прочими. Административное право «одержало победу» над наукой управления. Вместе с тем наука государственного управления заняла определенное место в общей теории административного права.

История развития российской науки административного права

  Наука административного права как в царской России, так и после революции 1917 г. включала многие из сохранившихся до нашего времени административно-правовых институтов, такие, как управленческое право, полицейское право, охрана общественного порядка, принуждение, акт управления, государственная служба. Поэтому опыт дореволюционной России применим и сегодня. Ю. Крижанич и И. Посошков, одни из первых русских полицеистов, были сторонниками принудительного государственного вмешательства во все области народной жизни.

Н. Рождественский в 1840 г. издал большой труд «Основания государственного благоустройства, с применением к российским законам», который был подготовлен под явным воздействием идей Р. фон Моля.

  В 1856 г. И. Платонов выпустил книгу под названием «Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном», в которой попытался критически проанализировать уже сделанное в области полицейского права. Заметный след в развитии русского административного права оставили Н. Бунге и А. Антонович, которые подошли к рассмотрению вопросов с позиции экономики; они хотели представить науку о государственном благоустройстве как науку точную, использующую эмпирические методы. В 1871 г. вышла книга И. Андреевского «Полицейское право», развивавшая идеи Р. фон Моля применительно к российским историческим условиям.

  Аналогично странам Западной Европы наука российского административного права развивалась как наука полицейского права (наука о полиции), и ее зарождение относится к началу XIX в. В развитие российского полицейского права внесли заметный вклад многие исследователи: И. Е. Андреевский, Э. Берендтс, Н. Н. Белявский, П. Гуляев, В. Дерюжинский, В. В. Ивановский, В. Н. Лешков, А. С. Окольский, М. К. Палибин, И. Т. Тарасов, И. Шеймин, М. М. Шпилевский. На становление полицейского права значительное влияние оказало также развитие самой полиции и полицейских учреждений.

  Полицейское право как наука изучало полицейское законодательство, т. е. представляло его систематизирование, выявляя обстоятельства и причины, обусловившие появление полицейских законов и положений. Относительно сущности науки полицейского права среди русских и зарубежных полицеистов единства не наблюдалось: одни называли ее наукой полиции (Р. фон Моль); другие именовали ее полицейским правом (Г. фон Берг, И. Е. Андреевский); французские юристы дали ей название административного права; Л. Штейн говорил о науке внутреннего управления. Объект науки полиции также был спорным: одни включали в него финансовое и военное управление, другие — все внутреннее управление государства, кроме финансового, военного, судебного и дипломатического.

  Что касается определения науки о полиции, то в литературе начала XX в. насчитывалось более ста формулировок. Определение науки полицейского права предварялось выявлением сущности термина «полицейская деятельность», под которой в узком смысле понималась деятельность государства, осуществляемая правительством, состоящая в наблюдении за предприятиями частных лиц, союзов и обществ и направленная на обеспечение условий безопасности и благосостояния, а также обеспечивающая такие условия. Весьма интересное определение науки полицейского права мы находим у И. Т. Тарасова, который относил к ней науку о правовых нормах, определяющих полицейскую деятельность государства. По его мнению, эта наука исследует правоотношения, возникающие из государственной деятельности, а также ее задачи, формы и границы. Положительным полицейским правом, по И. Т. Тарасову, называется совокупность постановлений и норм, определяющих полицейскую деятельность в государстве.

  Административное право конца XIX — начала XX в., понимаемое в широком смысле, представляло собой учение о всей совокупности юридических норм, определяющих деятельность административных органов (т. е. из предмета исследования исключались нормы о государственном устройстве, судебной деятельности и судоустройстве). Следовательно, в систему этой науки входили: военное управление, международное, финансовое, церковное и внутреннее управление. Однако центральным в системе науки административного права оставался вопрос об организации административных установлений (учреждений) в сфере внутреннего управления (их природа, формы устройства, отношения). Другим важным вопросом являлась деятельность административных учреждений по формальному применению административно-правовых норм (формы управления). И наконец, наука административного права включала административную юстицию как особую форму разрешения коллизий (споров), возникающих в процессе административной деятельности. В совокупности три указанных вопроса составляют Общую часть науки административного права.

  Материальная, или Особенная, часть науки административного права — это нормы, которые определяют задачи деятельности административных учреждений, а также способы и средства их осуществления. Сюда входили учения:

1. о полиции безопасности;
2. о народном здоровье;
3. о духовном развитии;
4. об экономическом благосостоянии.

  В начале советского периода (после 1917 г.) наука административного права стала формироваться по мере возникновения «советского» государственного управления и административного права как отрасли права, регулирующей управленческие отношения. Однако это развитие было противоречивым. В первые годы советской власти административное право преподавали профессора, которые работали в российских университетах еще до революции. Среди них можно назвать В. Л. Кобалевского, А. Ф. Евтихиева, А. И. Елистратова

  В 1936 г. в Германии была опубликована большая статья известного русского ученого-административиста Н. Карадже-Искрова «Административное право в Советском Союзе (России) с 1917 г.», в которой автор выделил четыре этапа развития административного права.

1. Первый период (примерно  до середины 1918 г.) характеризуется  ликвидацией сословий, гражданских  и военных чинов, национализацией  большой части национального  хозяйства, уничтожением частной  собственности на землю, монополизацией  банков. В этот период государственная  власть была чрезвычайно децентрализована. Децентрализация вводилась даже  в армии, когда вся власть в  армии была передана солдатским  Советам. Только Декретом от 22 апреля 1918 г. эта система в армии была  ликвидирована и введена, как  и прежде, система назначений  командиров.

2. Второй период (середина 1918 — начало 1921 г.) — эпоха так  называемого военного коммунизма, когда важнейшие отрасли экономики  были сосредоточены (централизированы) в руках самого государства. Своей  наивысшей точки развития эти  процессы достигли в преддверии  новой экономической политики. Таким  образом, характерная для первого  периода децентрализация сменилась  централизацией государственной  власти.

3. С введением новой  экономической политики в начале 1921 г. были декларированы новые  принципы организации управления. Государство хотело руководить  лишь важнейшими отраслями промышленности. Остальное планировалось предоставить  в частные руки и развивать  на условиях частной инициативы. Поэтому объем государственного  управления заметно уменьшился. В случаях незаконной экспроприации  дела должны были рассматриваться  обычными судами, и государство  брало на себя ответственность  за незаконные акты своих чиновников.

 Чтобы укрепить законность управления, была создана прокуратура, которая имела большие полномочия в сфере надзора за законностью совершения управленческих действий, а также вид административного судопроизводства (судебного контроля) для споров, которые возникали из пользования землей. В этот период, который продлился до конца 1928 г., было сделано много попыток кодифицировать административное право. Однако в тех республиках, где эти попытки имели место, они не завершились успехом.

4. С первыми пятилетками (с 1 октября 1928 г.) начался четвертый  период развития советского административного  права (до 1936 г.), охарактеризовавшийся стремительным оттеснением частного хозяйства и его заменой государственным хозяйством и колхозами (совхозами). Эти нововведения повлекли за собой и соответствующие изменения в советском законодательстве. Можно здесь вспомнить о введении паспортов.

  В начале 30-х гг. разработка проблем науки административного права практически прекратилась. В те годы была весьма популярной идея отмирания права «в период строительства социализма».

  С принятием в 1936 г. Конституции СССР начался новый этап развития науки административного права. Основной закон установил систему органов управления как особую группу органов Советского государства, закрепил подзаконный характер исполнительно-распорядительной деятельности этих органов, их систему.

  Одним из важнейших событий в истории развития науки права стало Совещание по вопросам науки советского государства и права (июль 1938 г.), на котором понятие права было определено как обладающая определенными признаками система норм. На совещании было решено восстановить науку административного права. Отмечалось, что роль административного права возрастает в силу большой значимости государственного управления и необходимости разработки следующих вопросов: определение предмета и содержания науки советского административного права, а также полномочий органов государственного управления, анализ методов руководства хозяйством, социально-культурным строительством и т. д.

  В 1940 г. был опубликован первый учебник административного права после восстановления этого учебного курса в системе учебных юридических дисциплин. Его авторы подчеркивали социалистическую сущность советского государственного управления. Предмет науки административного права определялся через понятие исполнительно-распорядительной деятельности; были сформулированы принципы советского государственного управления, перечень которых сохранился до конца 80-х гг.; установлена система административного права, состоящая из Общей и Особенной частей. В 1950 г. был подготовлен учебник административного права для юридических вузов.

  В течение 1950—1980 гг. было издано множество монографий и научных статей, посвященных важнейшим вопросам и институтам административного права. Серьезным научно-теоретическим анализом многих административно-правовых проблем (например, административной ответственности, административного процесса, государственной службы) характеризовались 60—70-е гг. В 1966 г. вышла монография видного ученого-административиста В. М. Манохина «Советская государственная служба», в которой автор впервые проанализировал в комплексе многочисленные вопросы государственной службы (понятие государственной службы, основные принципы, правовой статус государственных служащих и т. д.). И все же работ по государственной службе, изданных в 1960—1980-е гг., было крайне мало, что объяснялось одной причиной: отсутствием правовой регламентации государственно-служебных отношений.