История развития административно-правовой науки

  В середине 80-х — начале 90-х гг. ученые делают заметные шаги в развитии и анализе таких важнейших теоретических вопросов науки административного права, как сущность и предмет административного права; систематизация и кодификация административного права; применение его норм; содержание государственного управления, его форм и методов; система и правовое положение органов государственного управления; государственная служба; административный процесс; административная юрисдикция; обеспечение законности в государственном управлении. Особое внимание уделяется роли человеческого фактора в повышении эффективности деятельности органов управления, ответственности в управлении.

  В течение нескольких лет (конец 70-х — начало 80-х гг.) видными учеными-административистами Ю. М. Козловым, Б. М. Лазаревым, А. Е. Луневым и М. И. Пискотиным был подготовлен и издан шеститомный курс «Советское административное право»: «Методы и формы государственного управления» (1977 г.); «Государственное управление и административное право» (1978 г.); «Управление в области административно-политической деятельности» (1979 г.); «Управление социально-культурным строительством» (1980 г.); «Основы управления народным хозяйством» (1981 г.); «Управление отраслями народного хозяйства» (1982 г.).

  В 1995—1998 гг. было издано много научной и учебной административно-правовой литературы. Профессора А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов, А. П. Коренев, В. М. Манохин, Д. М. Овсянко, Ю. А. Тихомиров и другие ученые опубликовали свои учебники по административному праву. Государственной службе посвящены также книги Д. М. Овсянко «Государственная служба Российской Федерации» (1996 г.) и В. М. Манохина «Служба и служащий в Российской Федерации. Правовое регулирование» (1997 г.). В это же время обосновывается целесообразность выделения из структуры административного права такой подотрасли, как служебное право.

  Возрос интерес ученых и к проблеме административного договора административно-деликтного и полицейского права, к административной деятельности органов внутренних дел. Дальнейшее развитие получили также проблемы административно-юрисдикционного процесса, производства по делам об административных правонарушениях.

  После принятия в 1993 г. новой Конституции РФ, новых федеральных законов, законов субъектов РФ перед наукой административного права встали важнейшие задачи развития многих сфер управления и административного права. Среди приоритетных направлений административно-правового исследования можно назвать следующие: сущность и современные задачи, функции и принципы государственного управления и местного самоуправления; становление системы местного самоуправления и анализ ее важнейших элементов; проблемы функционирования исполнительной власти в России; принципы и функции современного административного права; создание нового административного законодательства и его дальнейшая систематизация и кодификация; административно-применительная деятельность; административный процесс; административная юстиция (административно-судебная деятельность); новая структура административного права; выделение новых подотраслей административного права; проблемы государственной службы (публичной службы); укрепление законности и дисциплины в сфере государственного управления.

  На протяжении последнего десятилетия административное право стремительно развивается в трудах многих российских ученых-административистов. В 1995—2003 гг. было издано много учебной административно-правовой литературы. Профессора А. Б. Агапов, А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, Ю. М. Козлов, Н. М. Конин, А. П. Коренев, В. М. Манохин, Д. М. Овсянко, Л. Л. Попов, Б. В. Российский, Ю. А. Тихомиров и другие ученые опубликовали учебники и учебные пособия по административному праву.

  Предметом теоретического анализа отношений в сфере действия норм административного права все чаще в настоящее время становятся главные содержательные характеристики административно-правового регулирования. Административное право как публично-правовая система формирует и поддерживает функционирование юридического механизма, созданного для осуществления исполнительной власти, обеспечения общественной безопасности, эффективности управления государственными и общественными делами, для защиты прав и свобод человека и гражданина, установления режима законности управленческих действий.

  В качестве доктрины развития современного российского административного права можно считать совокупность научных взглядов или основных идей на цели, задачи, принципы, составные части и главные направления развития административного права и его подотраслей и институтов. В этой доктрине важное место должно занимать обеспечение законной организации и функционирования публичного управления в российском государстве, основанном на принципе разделения властей и признании высшей ценностью самого человека, его прав и свобод.

  Современная доктрина административного права заключается в обосновании:

а) главных направлений развития административно-правового регулирования;

б) необходимости изменения его структуры в соответствии с новыми потребностями государственно-правового и экономического строительства, а также развивающимся административным законодательством;

в) установления в системе публичного управления административных процедур, правовых режимов и порядков, способствующих появлению эффективного государственного и муниципального управления, защите прав и свобод физических и юридических лиц;

г) развития административного права в соответствии с традиционными международно-правовыми стандартами и его «европеизации» (не в смысле простого заимствования положений административного законодательства стран Западной Европы и перенесения «модной» терминологии в российский административно-правовой лексикон);

д) формирования административного законодательства, отвечающего принципам и назначению современного правового государства.

  Практически все административно-правовые институты, входящие как в Общую, так и в Особенную часть российского административного права требуют сейчас позитивного развития или необходимого реформирования. Однако в настоящее время доктрина административного права должна, по нашему мнению, строиться с учетом уже достигнутого в теории и «практике» административного права преимущественно по таким направления, как управленческий процесс, административные процедуры и административная юстиция (административное судопроизводство). Именно данные институты являются сегодня наиболее актуальными и спорными, именно они составляют основу административно-правового регулирования в новой системе экономических и политико-правовых отношений, складывающихся в правовом государстве.

  Масштабность и многоплановость возможного реформирования административного права обусловлены многими причинами, главная из которых состоит в необходимости распространения режима правовой государственности на главные отношения, которые регулируются административно-правовыми нормами. Принципы современного правового государства должны действовать и в системе административно-правовых отношений. Можно с уверенностью констатировать, что в настоящее время административное право России не в полной мере соответствует масштабам правового государства. Хотя, как известно, ст. 1 Конституции РФ устанавливает, что Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство; многие конституционно-правовые положения доказывают данный тезис. Однако в сфере административно-правового регулирования демократические принципы правового государства не нашли необходимой институализации и правового действия.

  Простейший анализ действующего законодательства РФ показывает, что современное российское административное право не в полной мере соответствует стандартам и масштабам правового государства: во-первых, в России до настоящего времени не принят федеральный закон (или законы), который регламентировал бы порядок принятия административных актов и общие вопросы административных процедур; во-вторых, не в полной мере созданы судебные процедуры, сформированные для рассмотрения административно-правовых споров, т. е. в России пока отсутствуют специализированные административные суды (или административные коллегии), которые профессионально рассматривали бы административные дела, т. е. споры, возникающие из административно-правовых отношений и иных публично-правовых отношений. Кроме того, по многим другим показателям современное российское административное право не отвечает требованиям и стандартам правовой государственности.

  Если задать вопрос, что происходит в настоящее время с наукой и отраслью административного права, то ответ будет традиционным: о сложности преодоления сложившихся в советские годы традиций, доктрин, теорий, точек зрения ученых-административистов. Можно задать еще несколько вопросов. Не на долго ли затянулся процесс реформирования российского административного права? Сколько времени предстоит еще говорить о необходимости проведения реформы административного права?

  Думается, что процесс коренного изменения системы административно-правового регулирования — очень длительный процесс, зависящий главным образом от степени развития соответствующего административного законодательства, наличия полезных правовых доктрин, правовой культуры, темпов и потребностей экономического развития страны, направлений и темпов политико-правового строительства, эффективности и качества публичного управления. О реформе административного права можно говорить, сравнивая его, с одной стороны, с советским административным правом, а с другой — со сложившимся административным правом начала XXI в. Поэтому о реформировании административного права следует размышлять лишь при непременном учете этапов его исторического развития. Процесс формирования «нового» административного права не должен рассматриваться вне контекста исторических перемен в государственно-правовом строительстве страны.