Местное самоуправление в зарубежных странах

1. Общая характеристика местного самоуправления.

В большинстве современных  государств управление всеми делами на местах осуществляется специальными органами местного самоуправления, формируемыми на основе всеобщего, равного и прямого  избирательного права при тайном голосовании, а также специально назначенными из центра органами местного управления. Местное или муниципальное самоуправление - это такая система управления местными делами, которая осуществляется специальными выборными органами, непосредственно представляющими население той или иной административно-территориальной единицы данной страны. Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года, дает общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным и принятое всеми демократическими государствами. Под местным самоуправлением Хартия понимает «право, действительную способность местных сообществ контролировать значительную часть общественных дел, управлять ею в рамках закона под свою ответственность и на благо населения».

Концепция местного самоуправления исходит, прежде всего, из того, что  местные сообщества населения представляют собой один из основных элементов  любого демократического режима, а  право граждан на участие в  управлении общественными делами является составной частью демократических  принципов построения большинства  современных государств.

Кроме того, принцип местного самоуправления исходит из того, что  участие граждан в управлении общественными делами самым непосредственным образом может быть реализовано  именно на местном уровне. При этом совершенно очевидно, что существование  местных сообществ, облеченных реальными  полномочиями, делает возможным обеспечить такое управление, которое было бы наиболее эффективным и максимально  приближенным к нуждам населения.

Сила и влияние органов  местного самоуправления в различных  странах отражает степень демократизма существующего политического режима. Эти органы возникли и развивались  как прямой противовес абсолютной власти центра. В силу этого они очень  часто оказывались в оппозиции  центральному правительству, и их взаимоотношения  часто характеризовались откровенным  противостоянием по вопросам разделения компетенции, финансово-экономическим вопросам и т.д. Первоначально эти органы формировались на основе ограниченного избирательного права состоятельными гражданами общества при наличии цензовых барьеров (грамотности, образования, оседлости, имущественного ценза). Впоследствии система формирования органов местного самоуправления была демократизирована, эти органы превратились в наиболее массовые и наиболее приближенные к населению.

Значение органов местного самоуправления определяется еще и  тем, что в повседневной жизни  граждане сталкиваются именно с деятельностью  этих органов, поскольку они оказывают  решающее влияние на создание в соответствующей  территориальной единице условий  для жизнеобеспечения населения, хотя общее направление социально-экономической  и политической деятельности определяется центральными органами государственной  власти и управления. Большое значение имеет и то обстоятельство, что  органы местного самоуправления связаны  организационным единством, имеют  полномочия обладать и распоряжаться  определенной собственностью, заключать  сделки, распоряжаться местным бюджетом и т.д. Поэтому в условиях рыночной экономики необходимость широкого самоуправления на местах, как правило, поддерживается и защищается большинством населения любой страны.

2. Порядок формирования  органов местного самоуправления  в зарубежных странах

Общий порядок формирования муниципальных советов и исполнительных органов регулируется специальными избирательными законами и законами о муниципалитетах. В федеративных государствах издание законов о  выборах в органы местного самоуправления находятся в компетенции субъектов  федерации. В большинстве демократических  стран выборы в органы местного самоуправления осуществляется на основе всеобщего, равного  и прямого избирательного права  при тайном голосовании. Пассивное  избирательное право обычно устанавливается  рамках 18-25 лет. Одновременно устанавливается и целый ряд цензовых требований – ценз оседлости, несовместимость занятия других постов на государственной службе или в выборных органах, в суде и т.д.

В ряде стран Латинской  Америки, для того чтобы быть избранным  алькальдом (мэром) или советником муниципалитета, по закону о муниципалитетах необходимо обладать избирательным правом, быть рожденным в соответствующем  муниципалитете или проживать там  не менее двух лет, предшествующим выборам, быть внесенным в избирательный  регистр граждан или в избирательный  регистр для иностранцев, не быть осужденным уголовным судом.

В выборах муниципалитетов  в Великобритании могут участвовать  все британские граждане (в том  числе пэры), живущие в стране и достигшие 18 лет. Кандидатом в депутаты может выдвигаться каждый гражданин достигший 21 года и проживающий на территории данного муниципалитета, работающий там или имеющий, либо арендующий там не менее года землю, предприятия, дом, квартиру. Не могут быть избраны пэры, священнослужители, кадровые военные, гражданские служащие, умалишенные. На муниципальных выборах могут применяться и некоторые требования морального характера. Еще одна особенность – ряд зарубежных стран предоставляет право участия в выборах органов местного самоуправления иностранцам, постоянно проживающим на территории данного муниципалитета.

Порядок выдвижения кандидатов в выборные органы местного самоуправления предусматривает различные способы  реализации этих субъективных прав избирателей  – чаще всего путем подачи петиции с подписями установленного законом числа жителей данного избирательного округа, обладающих полным объемом избирательных прав, в поддержку кандидата на должность члена муниципального совета. Кандидаты в муниципальные органы могут баллотироваться по партийным спискам, опираясь на поддержку определенной политической партии, или выступать как независимые кандидаты. Выборы осуществляются как по одномандатным округам, так и по многомандатным округам. Для определения результатов голосования используются как пропорциональная, так и мажоритарная избирательные системы. Мажоритарная система может предполагать и проведение выборов в два тура. На выборах в муниципальные органы запрещено введение императивного мандата. Депутаты муниципальных органов не связаны никакими наказами избирателей и не обязаны отчитываться перед избравшими их гражданами.

Муниципальные советы избираются в назначенные сроки. В США, например, органы местного самоуправления в зависимости  от уровня избираются на 2-4 года, В Великобритании – на 4 года, причем состав муниципалитетов  может обновляться по частям или  переизбираться полностью. Численный  состав органов местного самоуправления также различен, как правило, от нескольких депутатов до нескольких десятков. В муниципальные советы столиц государств, как правило, избирается более ста  советников. Выборные муниципальные  советы юридически возглавляют муниципальный  аппарат управления, который осуществляет оперативную работу по руководству  всей деятельностью муниципалитета. Срок полномочий депутатского корпуса  органов местного самоуправления различен. В ряде кантонов Швейцарии он составляет 3-4 года, Швеции, Норвегии, Португалии, Испании, Великобритании, Дании, Голландии, ФРГ (ряд земель) – 4 года, в Ирландии, Турции, Италии, на Кипре – 5 лет, в ряде земель ФРГ, Австрии – 5-6 лет, в Бельгии, Франции, Люксембурге – 6 лет.

Законодательством ряда стран  предусмотрены особые требования к  лицам, намеревающимся занять должности  в органах местного самоуправления: годность к военной службе, обязательное проживание или место работы в  пределах территории органа местного самоуправления, уплата местных налогов  и т.д. В латиноамериканских странах  в соответствии с местным законодательством  не могут быть избранными алькальдами  и муниципальными советниками члены  любых законодательных органов, министры правительства, государственные  служащие, служащие в вооруженных  силах и полицейских формированиях, служащие муниципалитетов, члены судебной власти, нотариусы их помощники, члены  избирательных комиссий и другие лица. Важно отметить, что в ряде зарубежных стран законодательством  предусмотрен порядок досрочного отзыва депутатов местных представительных органов посредством голосования избирателей. А характерной особенностью муниципального самоуправления Мексики, например, является то, что председатели и советники муниципалитетов, избранные прямым народным голосованием, не могут быть переизбраны на непосредственно следующий срок Должностные лица органов местного самоуправления, назначенные на должность независимо от ее наименования, не могут быть избраны непосредственно на следующий срок даже на другую должность в данном муниципалитете.

По-разному регулируется вопрос о совмещении депутатских  мандатов: от решения совмещать сразу  несколько мандатов (в Дании –  на местном, региональном и парламентском  уровне), а также системы двойного мандата на местном и региональном уровне (Норвегия, Швеция, Дания, Великобритания, Ирландия, Голландия, ФРГ), до одного депутатского мандата (Австрия, Бельгия, Франция). Австрия в виде исключения допускает совмещение мандата самого нижнего уровня с самым верхним (парламентским). В Италии не допускается совмещение мандатов на одном уровне (региональном, провинциальном и муниципальном), а также с мандатом члена парламента. В Люксембурге член местного органа самоуправления может одновременно быть членом национального парламента и Европарламента и т.д.

Очень часто численный  состав органов местного самоуправления может определяться в минимальном  и максимальном исчислении, а постоянный состав определяется численностью населения  данного района. В Республике Перу, например, прямо установлено, что в муниципалитетах с численностью до 500 человек избирается алькальд и 5 муниципальных советников, от 500 до 1000 человек избирается алькальд и 8 советников и т.д. такая регламентация численного состава местных представительных органов предохраняет от чрезмерного увеличения их состава, и, следовательно, увеличения расходов на выборы.

На выборах в органы местного самоуправления обычно довольно высок процент абсентеистов, т.е. не участвующих в голосовании (в  США, например, до 1/3 всех зарегистрированных избирателей). В странах, где введен обязательный вотум, этот процент, разумеется, достаточно высок.

По структуре органы местного самоуправления, как правило, однопалатные. Двухпалатное построение этих органов  чрезвычайно редко (муниципальный  совет Нью-Йорка, например). Структура  муниципального органа, как и его  численный состав, определяются размерами  территории и численностью населения. Основной формой деятельности органов местного самоуправления являются сессии, проведение которых регулируется местным законодательством. В низовых территориальных подразделениях эти сессии проводятся довольно часто (в США – один - два раза в месяц, в Великобритании – ежемесячно). Сессии вышестоящих органов проводятся 1 раз в квартал или полугодие. Могут проводится и внеочередные или чрезвычайные сессии по требованию определенного числа членов представительного органа или по требованию местных исполнительных органов (мэр, исполнительный совет и т.д.). Обычно чрезвычайные сессии собираются для решения только строго определенных вопросов и решение других вопросов не должно иметь юридической силы.

  В пределах своей компетенции органы местного самоуправления принимают решения, дают заключения, высказывают пожелания и рекомендации. Общий принцип заключается в том, что местные сообщества и выражающие их волю избираемые населением органы местного самоуправления обладают в рамках закона полной свободой действий при осуществлении своей деятельности по любым вопросам, которые не исключены из их компетенции или не переданы в установленном порядке какому-либо другому органы власти. Сами полномочия могут быть поставлены под сомнение или ограничены другим органом власти, центральным или региональным, только в рамках закона.

Конституция Испании 1978 года, например, в специальной главе  «О местной администрации» гарантирует  автономию муниципалитетов, которые  обладают всей полнотой прав юридического лица. По конституции руководство  и управление муниципалитетами осуществляется соответствующими муниципальными советами, которые состоят из алькальдов и  советников. Советники избираются жителями муниципалитета путем всеобщего  равного, свободного и тайного голосования  в соответствии со специальным законом. Алькальд (председатель совета) избирается или советниками или непосредственно  самими жителями муниципалитета.

Решения органов местного самоуправления могут быть оспорены в судебном порядке. Законодательством  ряда стран (например, Италии) предусмотрена  возможность роспуска местных выборных органов в случае совершения ими  действий, противоречащих конституции, а также серьезных нарушений  действующих законов, отказа выполнять  постановление центрального правительства  и т.д. Законодательством предусмотрена  возможность роспуска исполнительного органа местного самоуправления и отправка в отставку его председателя, совершившего незаконные действия.

Роспуск органа местного самоуправления может быть осуществлен в случае массовых отставок депутатов или  полной неэффективности работы органа местного самоуправления вследствие отсутствия устойчивого большинства, а также  по соображениям национальной безопасности. В Италии, например, такое решение  принимается мотивированным декретом президента республики после заслушивания доклада специальной комиссии центрального парламента, которая образуется специально для этого. Декретом о роспуске областного совета президентом страны назначается  временная комиссия в составе  трех человек, обладающих полным объемом  избирательных прав. Комиссия назначает  выборы нового областного совета в  трехмесячный срок и занимается обычной  административной деятельностью, входящей в компетенцию исполнительного  органа (джунты). Комиссия принимает  решения, которые не могут быть отменены никаким другим органом и которые  должны впоследствии представлены на утверждение вновь избранного областного совета.

3. Финансовое обеспечение  местного самоуправления в зарубежных  странах

Важнейшие полномочия органов  местного самоуправления представлены в бюджетно-финансовой сфере. В соответствии с Европейской Хартией о местном  самоуправлении местные сообщества имеют право в рамках экономической  политики государства на собственные  достаточные ресурсы, которыми они  могут свободно распоряжаться при  осуществлении своих полномочий. При этом финансовые ресурсы местных  сообществ должны быть совершены  полномочия, предусмотренным конституцией или специальным законодательством.