Наука административного права

1.3 Наука административного  права в постсоветский период

          Начало третьему этапу развития науки административного права положили политические и экономические реформы в России 1990— 1993 гг. Распад СССР, крах КПСС, принятие новой Конституции, развитие в России федерализма, частной собственности, признание человека, его прав и свобод высшей ценностью, реализация учения о разделении властей и др. потребовали внесения существенных коррективов в науку о государственной администрации. В 90-х гг. возросла роль закона в регулировании административно-правовых отношений. Законы о государственной службе изменили старые положения о ней. Роль государственной администрации, административного права значительно изменилась в связи с появлением частных организаций, уменьшением вмешательства государственных органов в деятельность государственных предприятий, учреждений, возникновением муниципальных образований, муниципальной собственности, муниципальных организаций.

          На третьем этапе развития наука административного права пока делает первые шаги. Число опубликованных монографий немного больше десяти. Среди них можно назвать книги «Исполнительная власть в Российской Федерации (проблемы развития)», подготовленную коллективом авторов, «Служебное право» Ю. Н. Старилова, «Служба и служащие в Российской Федерации» В. М. Манохина, «Феноменология административного права» К. С. Вельского. В книгах, статьях, учебниках, диссертациях разрабатываются новые проблемы (средств административно-правового регулирования, административно-правовых режимов и др.). Одновременно делаются попытки по-новому решить старые вопросы о предмете административного права, государственной службе, государственном регулировании экономики, защите прав граждан от неправильных действий государственной администрации.

          Новые реалии обязывают ученых рассматривать соотношение понятий «государственное управление» и «административная (исполнительная) власть», разные аспекты взаимоотношений Президента с органами исполнительной власти, федеральных исполнительных органов с органами субъектов Федерации, государственной администрации с муниципальной. После принятия законов Российской Федерации «О государственной тайне», «Об оперативно-розыскной деятельности», «О беженцах», «О статусе военнослужащих» административисты просто не вправе проходить мимо этих и многих других аспектов административного права.

          В ближайшие годы, в начале нового тысячелетия можно ожидать бурного развития административно-правовой теории. На чем основан этот оптимизм? Во-первых, в XIX и XX вв. создан значительный задел в теории административного права, который можно плодотворно использовать.

          Во-вторых, активизировались отношения с зарубежными административистами, достижения которых могут быть использованы в исследованиях российских административно-правовых реалий.

          В-третьих, представители наук общей теории права, конституционного, гражданского и других отраслей юридической науки разработали многие важные для административно-правовой теории вопросы.

           В-четвертых, в новейшем законодательстве закреплены многие важные для науки положения (понятия государственной службы, государственной безопасности и др.), резко сократилось количество неопубликованных актов, увеличилась роль законов.

          В-пятых, исследователи могут использовать новые технические возможности для сбора и обработки информации (компьютер, Интернет и др.).

          В-шестых, деятельность государственной администрации стала более открытой: в средствах массовой информации, на пресс-конференциях и иными способами распространяются статистические данные и иные сведения о деятельности государственной администрации.

2 НАУКА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

          После принятия Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года Советское административное право в его общей части потеряло законодательную значимость и безнадежно устарело.

           Конституция РФ ввела в оборот новый термин - исполнительная власть, тем самым, подчеркнув провозглашение важнейших политико-правовых принципов конституционного (правового) государства. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

          Прежде чем перейти к основным функциям исполнительной власти, т.е. ведущим направлениям государственно-управленческой деятельности, особо отметим приоритет публичных интересов в сфере государственного управления. В настоящее время главное место в государственно-управленческой деятельности занимает:

   - реализация государственной  политики через программы всех  уровней федерации;

   - установление и  регулирование правовых и организационных  основ хозяйственной жизни;

   -   управление предприятиями и учреждениями государственного сектора;

   -   регулирование функционирования различных объектов негосударственного сектора;

   - координация функционирования национализированного и денационализированного секторов хозяйственного, социально-культурного и административного строительства;

   - обеспечение реализации  прав (включая их охрану) и обязанностей  физических и юридических лиц  в сфере государственного управления;

   - государственный  контроль и надзор за работой  управляемой и регулируемой сферой. Например, методу-понятию административного  права в РФ найден более  определенный подход с уточнением  терминологии.

   В определении  предмета административного права  РФ учитывают сферу государственного  управления и новые проявления  государственно-управленческой деятельности, наличие в ней действующего  субъекта исполнительной власти (органа), практическую реализацию  ими полномочий, предоставленных  им для осуществления государственно-управленческой  деятельности. В современных условиях  управленческие отношения в административно-правовом  аспекте могут быть классифицированы  с учетом государственного устройства  РФ.

   Под предметом административного права понимают многообразные одиночные общественные отношения, в рамках которых реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти, внутриорганизационные управленческие отношения в процессе деятельности субъектов законодательной и судебной власти, а также органов прокуратуры, управленческие отношения с участием субъектов местного самоуправления, отдельные управленческие отношения в сфере общественных отношений, негосударственных формирований (внешние и внутренние).

   Исходя из такого  понимания предмета, административное  право рассматривается в РФ  как отрасль российской правовой  системы, представляющая собой  совокупность правовых норм, предназначенных  для регулирования общественных  отношений, возникающих в связи  и по поводу практической реализации  исполнительной власти.

   Проблема методов  правового регулирования остается  дискуссионной в современном  административном праве. Применение  советских методов, содержавших партийное руководство -прямое непосредственное предписание и другие правовые средства, недопустимы.

   Суть методов административно-правового регулирования управленческих общественных отношений может быть сведены к следующему:

   а) установление  определенного порядка действий, предусмотренных административно-правовой  нормой;

   б) запрещение отдельных  действий под страхом юридических  средств воздействия (дисциплинарной  или административной ответственности);

   в) предоставление  возможности выбора одного из  вариантов должного поведения,  предусмотренных административно-правовой  нормой. Для должностных лиц - "жесткий" вариант дозволения;

   г) предоставление  возможности действовать (не действовать)  по своему усмотрению, т.е. совершать  (не совершать) предусмотренные  нормой действия в определенных  его условиях. Особо важное средство  при реализации субъективных  прав - "мягкий" вариант дозволения. По мнению автора разрешительный метод является наиболее перспективным в российском административном праве.

   Традиционное деление административного права на две части: общую и особенную в РФ несколько модернизирована, но с сохранением такого общего деления, бывшая советская общая часть в современных курсах административного права представлена в качестве основных методологических позиций, позволяющих уяснить сущностную сторону отрасли. Поэтому она именуется "Сущность и основные институты административного права". Юридические положения сочетаются в общей части с важнейшим теоретическим обоснованием. Бывшая особенная часть теперь представлена частью "Административно-правовая организация управления экономикой, социально-культурной и административно-правового регулирования в различных сферах общественной жизни". Причем, сферы общественной жизни остаются такими же, как и представлялись в советском административном праве. Ведется дискуссия о выделении из общей части бывшего советского административного права -административно-процессуального права В этой связи заслуживает внимания диссертационное исследование И. В. Пановой "Административный процесс".

   Одной из важнейших  проблем современного законодательства  РФ является кодификация административного  законодательства.

   В Указе Президента  РФ "О разработке концепции  правовой реформы в РФ" от 6 июля 1995 года определена концепция  развития и административного  законодательства. Совершенствование  системы и методов государственного  управления в этой концепции  выделено в качестве одного  из основных ее элементов.

   Многообразие форм  управленческой деятельности является  главным фактором, обусловливающем объемность, разветвленность и подвижность административного законодательства. Реальные перестройки аппарата управления, наблюдающиеся с 1993 - 2000 годов происходили без должного законодательного обеспечения.

   За последние годы  административное законодательство  значительно обновлено. Новое конституционное разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами породило множество проблем, требующих законодательного развития и закрепления. К числу таковых следует отнести:

   - уточнение юридико-операционной  расшифровки конституционных понятий,  закрепленных в ст. 71 - 72 Конституции.  Понятие "установление", "управление", "регулирование", "обеспечение", "координация", "общие вопросы", "разграничение", "защита" должны  выражаться в соответствующем  объеме и характере полномочий  органов различных по форме  законодательных актах, методах  регулирования;

   - нет системной  связи актов по их уровням  с учетом федеративного устройства. Закон еще не занимает ведущее  положение в правовом регулировании  отношений управления. Продолжается  процесс децентрализации и передача  функций от органов управления  непосредственно хозяйствующим  субъектам. Однако самой правовой  регламентации, равно как и  процедур делегирования полномочий, здесь пока явно недостаточно;

   - требует новых  подходов оценка состояния и  развития особенной части административного  права. Традиционно она включала  правовые средства управления  в разных его сферах и отраслях. Сейчас эти отрасли приобретают  свойства самоорганизации, а управление  еще не может быть фокусом  их развития, становясь одним  из его элементов.

   В ближайшие пять-семь, а то и более лет законодательство  в этих сферах и отраслях, по  мнению автора, еще будет формироваться,  что может привести к выделению  новых самостоятельных отраслей  законодательства.

   Ближайшими задачами  следует считать:

   а) приведение в  соответствие с Конституцией  РФ основ государственного управления;

   б) формирование  нового нормативного массива  с обязательной согласованностью  с конституционными федеральными  законами;

   в) развитие управленческих  отношений и поиск их правильного  соотношения с законами, актами  управления;

   г) законодательное  закрепление нового статуса органов  исполнительной власти, сужение  сферы ведомственных актов, содержательное  изменение функций данных органов,  усиление элементов согласования  в управленческих отношениях;

   д) перевод на  новую законодательную основу  сфер деятельности, подлежащих нормативно-правовому  регулированию (организация исполнительной  власти, введение единообразного  применения административных норм, перестройка управления экономикой, социально-культурной сферы, а  так же сфер безопасности, обороны  и внешних сношений);