Органы исполнительной власти

В ст. 1 ФКЗ не закреплено предписание о том, что Правительство РФ является постоянно действующим органом исполнительной власти. Постоянство деятельности Правительства РФ, как отмечается в литературе, означает, что оно не имеет зафиксированных правовыми актами перерывов в своей работе, управление страной не допускает перерывов, и в этом смысле исполнительная власть, организационной основой которой является Правительство РФ, осуществляется постоянно. Необходимо учесть, что согласно ст. 99 Конституции РФ Федеральное Собрание является постоянно действующим органом, но при этом ни Конституция РФ, ни ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» не закрепляют статус Правительства Российской Федерации как постоянно действующего органа.

Таким образом, органы исполнительной власти в Российской Федерации включают в себя Правительство РФ - высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Реализация принадлежащих этим органам юридически властных полномочий осуществляется в административном порядке. Следовательно, деятельность органов исполнительной власти носит государственно-властный характер и представляет собой единый процесс, в котором исполнительная и распорядительная стороны взаимно обусловлены.

Состав Правительства зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти, то есть системы этих органов, предопределяемой целями и задачами деятельности исполнительной власти в соответствующий период. Правительство РФ возглавляет его Председатель. В состав Правительства входят также заместители Председателя Правительства, федеральные министры. Кандидатуры на эти должности предлагаются Президенту РФ Председателем Правительства. Президентом может быть введена должность федерального министра, не являющегося руководителем федерального министерства, а также установлено, что руководитель федерального органа исполнительной власти является одновременно заместителем Председателя Правительства. Таким образом, практически количество членов Правительства определяется Президентом РФ. Количество заместителей Председателя Правительства РФ Конституцией РФ не лимитируется, в это понятие включаются и первые заместители - общее их число определяется Президентом РФ по его усмотрению2.

Таким образом, в рамках, установленных федеральным законодательством, Правительство России вправе осуществлять исполнительную власть как в сфере исключительного ведения Федерации, так и в области совместного ведения Федерации и ее субъектов. Вместе с тем, если по какой-либо причине вопросы, которые относятся к совместному ведению, не освещены федеральными законами, то субъекты Федерации могут осуществлять здесь собственное законодательное регулирование вплоть до момента принятия соответствующего федерального закона. После этого законодательство субъектов должно быть приведено в соответствие с принятыми федеральными законами.

С точки зрения полномочий федерального Правительства важно отметить следующее. Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Таким образом, федеральное Правительство, занимая высшую ступень в иерархии исполнительной власти при реализации полномочий в сфере совместного ведения, должно руководствоваться как федеральным законодательством, так и законодательством субъектов Федерации, принятом в соответствии с общими правилами соподчиненности нормативных правовых актов, установленными ст. 76 Конституции РФ3.

Правительство РФ по своему правовому статусу не только высший, но и федеральный орган исполнительной власти. Такой вывод основан на Постановлении Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации», в котором указано, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и иных федеральных законов.

К сожалению, действующий Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» не включил Правительство РФ в систему федеральных органов исполнительной власти, несмотря на упоминавшееся постановление Конституционного Суда РФ.

Проводимая административная реформа проявила также определенные коррективы в организацию исполнительной власти в нашей стране. Результатом ее стал не просто новый способ формирования глав субъектов Федерации, изменилась сама система взаимоотношений органов исполнительной власти между двумя ее уровнями (федеральным и региональным). Это четко прослеживается в проявлении вертикали исполнительной власти, характеризующейся субординацией и юридической ответственностью.

2.2. Система исполнительной власти  на федеральном уровне

В соответствии с Конституцией 1993 г. исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство. Вместе с тем очевидно, во-первых, что исполнительная власть не очерчивается деятельностью только высшего федерального коллегиального органа исполнительной власти. Помимо Правительства РФ исполнительную власть осуществляют и иные федеральные ведомства (министерства, агентства, службы, комиссии и др.), а также и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации.

Небезынтересно, что в отношении понятия единой системы исполнительной власти Конституционный Суд РФ неоднократно понимал, исходя из анализа его позиций, централизацию и унификацию (этот вывод еще более усилился после признания им конституционности порядка, при котором высшие должностные лица, руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ «наделяются полномочиями» по представлению Президента РФ). Такой вывод основан на том, что суд толкует понятие «единая система исполнительной власти» в таком смысле, что фактически воспроизводится взгляд на эти органы как на нижестоящие структуры федеральных органов исполнительной власти, ничем не отличающиеся от территориальных органов последних.

Проводимая административная реформа внесла также определенные коррективы в организацию исполнительной власти в России. Результатом ее стал не просто новый способ формирования глав субъектов Федерации, изменилась сама система взаимоотношений органов исполнительной власти между двумя ее уровнями (федеральным и региональным). Это нашло выражение в проявлении вертикали исполнительной власти, характеризующейся субординацией и юридической ответственностью. Данный фактор, по нашему мнению, прогрессивно сказывается как на самом развитии системы исполнительной власти, так и на модернизации отечественной государственности в целом.

Во-вторых, к числу органов, осуществляющих исполнительную власть, следует также отнести и Президента РФ. До сих пор конституционное положение Президента в системе высших органов государственной власти остается дискуссионным. Одни утверждают, что Президент выступает в роли арбитра в системе высших органов государственной власти, занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит напрямую, непосредственно ни в одну из трех ее ветвей.

Другие ученые говорят не просто об обособленном месте Президента в системе высших органов государственной власти, а о существовании самостоятельной президентской ветви власти. Третьи считают, что Президент де-факто возглавляет исполнительную власть в Российской Федерации.

Итак, система органов исполнительной власти в Российской Федерации представляет собой структурированную совокупность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, основанную на принципах субординации, подчиненности и ответственности. Следует отметить, что своего рода связующим звеном между исполнительными органами государственной власти различного уровня выступает институт полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе.

Получается что Президент де-факто возглавляет систему исполнительной власти. Этот вывод следует из предусмотренных Конституцией прерогатив Президента и вытекающих из них возможностей. Так, например, формирование федерального Правительства (назначение Председателя и федеральных министров), а также его отставка фактически осуществляется Президентом самостоятельно. Президент может председательствовать на заседаниях Правительства, вправе отменять решения последнего. Непосредственно руководство деятельностью ключевых федеральных ведомств осуществляет сам Президент (МИД, МВД, МЧС, Минобороны, ФСБ, Служба внешней разведки и др.).

Имеет определенное воздействие Президент РФ и на исполнительную власть субъектов Федерации. Так, он предлагает кандидатуру на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Как гарант Конституции Президент вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации.

При невозможности исполнения обязанностей Президента осуществление его полномочий возложено на Председателя Правительства РФ. Соответственно, президентские полномочия остаются в «рамках» исполнительной власти.

Таким образом, объем президентских полномочий свидетельствует о том, что в его руках сосредоточены не просто контрольно-распорядительные полномочия в отношении органов исполнительной власти (как федерального, так и регионального уровней), а также реальная возможность формировать (реорганизовывать) структуру и систему исполнительной власти, определяя направления ее развития. Все это позволяет утверждать, что исполнительную власть в России осуществляет на федеральном уровне Правительство, на уровне субъектов - органы исполнительной власти субъектов Федерации, а возглавляет исполнительную власть в нашей стране Президент.

Соотношение властных полномочий Президента, с одной стороны, и полномочий Правительства - с другой, вместе позволяет говорить о дуалистической природе исполнительной власти. В связи с этим осуществление исполнительной власти заключено в определенном разделении труда между высшим коллегиальным исполнительным органом и главой государства при непосредственном доминировании главы государства.

Следует отметить, что особенность дуализма исполнительной власти заключается не в простом распределении полномочий между высшим коллегиальным органом государственной власти и главой государства, а в возможностях Президента вмешиваться в деятельность Правительства, используя при этом рычаги субординации, подчинения и ответственности. В частности, председательствуя на заседании Правительства, Президент может определять (изменять) курс проводимой высшим коллегиальным органом исполнительной власти политики. Фактически положение Председателя Правительства зависит от политических воззрений и амбиций Президента4.

Российская Конституция в целом близка к закреплению дуалистической модели организации исполнительной власти, однако функционирование исполнительной власти в Российской Федерации характеризуется своими особенностями. Президент РФ не упоминается Конституцией в связи с исполнительной властью. Однако он наделен широкими полномочиями в сфере исполнительной власти, что позволяет утверждать, что в Российской Федерации Президент осуществляет весьма значительные функции данной ветви государственной власти. Так, Президент наделен правом председательствовать на заседаниях Правительства, решать вопросы структуры системы федеральных органов исполнительной власти и менять эту структуру по своему усмотрению (п. «б» ст. 83, ч. 1 ст. 112 Конституции). Весомы и контрольные полномочия Президента РФ в отношении Правительства, одним из важнейших элементов которых является принятие решения об отставке Правительства (ст. 117 Конституции). Следует также учитывать, что Президенту согласно ст. 32 Закона о Правительстве РФ напрямую подчинен ряд федеральных органов исполнительной власти (так называемых силовых ведомств). Эти нормы и существующая практика свидетельствуют, что Председатель Правительства и в целом Правительство по отношению к Президенту занимают подчиненное положение. Задача главы государства - не допустить не только усиления какой-либо ветви власти, но и ее ослабления. Поэтому вполне оправданно активное вмешательство Президента в конкретные стороны реализации исполнительной власти в период кризисных ситуаций, реформ. В условиях стабилизации социально-экономической и политической ситуации в стране предоставлена достаточная самостоятельность Правительству РФ5.

Согласно Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации» и названному Указу Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»  руководство федеральными органами исполнительной власти в зависимости от раздела структуры, в котором они располагаются, осуществляется Президентом РФ или Правительством РФ.

В соответствии с этим Указом в систему федеральных органов исполнительной власти входят следующие виды федеральных органов исполнительной власти:

• федеральные министерства;
• федеральные службы;
• федеральные агентства.

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр).