| |
?
20
Содержание
1. Убеждение и поощрение в
государственном управлении
2. Особенности административно-процессуальных
норм и отношений.
3. Задача
Библиографический список
1. Убеждение и поощрение в государственном
управлении
Убеждение является одним из основных
методов государственного управления.
В рамках убеждения государство использует
систему мер, "в которых конкретизируется
государственное управляющее воздействие
в целях обеспечения должного или возможного
поведения субъектов административного
права".
Сущностью убеждения является такое
воздействие на поведение людей,
при котором те или иные действия
совершаются ими в согласии с
их внутренними убеждениями, добровольно
и сознательно. Такого рода эффекта
можно добиться посредством применения
следующих видов мер:
- стимулирующих (в том числе
поощрительных);
- воспитательных;
- разъяснительных.
Первая группа мер основана на все
тех же не очень положительных
свойствах человеческой натуры (жадность,
стяжательство, стремление к наживе,
тщеславие, зависимость от чужого
авторитетного мнения, карьеризм и т.п.).
Вполне оправданным представляется суждение
о том, что всякая деятельность человека
так или иначе связана со стимулами. Не
имея причин для совершения тех или иных
действий, человек прекратил бы всякую
деятельность. Условно говоря, стимул
- основа эволюции (желание убить мамонта
заставило когда-то человека сделать из
камня топор). Стимулирующие меры могут
носить экономический, организационный,
социальный характер, а также являться
поощрительными.
Экономические меры стимулирования
применяются в основном в отношении субъектов
хозяйственного оборота: юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей
и могут проявляться в виде установления
налоговых и финансовых льгот; квотировании;
льготном кредитовании; введении льготных
режимов осуществления тех или иных видов
деятельности.
Стимулирование организационного
характера заключается, в частности,
в облегчении процедуры прохождения
определенных бюрократических процедур
для стимулируемого объекта, введении
упрощенной процедуры бухгалтерской
и налоговой отчетности, предъявлении
менее строгих требований к структуре,
порядку деятельности, организации работы
организации и т.п. мерах, применяемых
чаще всего в отношении молодежных, благотворительных,
религиозных и других некоммерческих
организаций, общественных объединений,
т.е. коллективных субъектов административного
права, нуждающихся в поддержке в силу
приоритетов государственной политики
в соответствующей области.
Социальное стимулирование основано
на создании системы льгот, обеспечивающих
поддержание надлежащего жизненного уровня
социально незащищенных слоев общества.
Существующие в действующем законодательстве
системы льгот и компенсаций по отношению
к инвалидам, лицам пожилого возраста,
сиротам, жертвам техногенных и природных
бедствий, ветеранам войны и труда и т.п.
категориям являются социальными мерами
стимулирования. В данном случае с помощью
указанных мер государством стимулируется
состояние социальной стабильности, адекватное
социальное поведение достаточно широкого
круга лиц, недостаточно приспособленных
в силу объективных причин к жизни в условиях
капиталистического устройства.
Поощрительное стимулирование основано
на адресном выделении того или иного
лица в связи с осуществляемой
им деятельностью, совершением конкретного
социально положительного поступка. Поощрительные
меры могут быть морального, материального
и смешанного характера. Моральное поощрение
может проявляться во вручении грамот,
объявлении благодарности, помещении
фотографии на Доску почета, награждении
нагрудным знаком, государственной наградой,
присвоении специального звания (Героя
России, Героя труда, заслуженного педагога,
артиста, юриста, мастера спорта и т.п.).
Материальные поощрительные меры - это
надбавки (за ученую степень, за знание
иностранных языков), премии (за высокую
производительность труда, за победу в
конкурсе) и ценные подарки. Зачастую поощрительные
меры носят смешанный характер (например,
администрация исправительного учреждения
может поощрить заключенного получением
дополнительной посылки, одновременно
морально и материально стимулируя его
к соблюдению требований режима отбывания
наказания).
Воспитательные меры убеждения
применяются в государственном
управлении достаточно скупо. Так, применение
таких мер установлено ст. 5 Федерального
закона от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии
экстремистской деятельности". Уголовно-исполнительный
кодекс РФ устанавливает, что в исправительных
учреждениях осуществляется нравственное,
правовое, трудовое, физическое и иное
воспитание осужденных к лишению свободы,
способствующее их исправлению. Воспитательная
работа с осужденными организуется дифференцированно
с учетом вида исправительного учреждения,
срока наказания, условий содержания в
индивидуальных, групповых и массовых
формах на основе психолого-педагогических
методов. Для организации воспитательной
работы с осужденными в исправительных
учреждениях создается материально-техническая
база. Большое воспитательное воздействие
оказывают такие меры, как пропаганда
и агитация (здорового образа жизни, бережного
отношения к природе), личный пример образцового
социального поведения высших должностных
лиц государства, небюрократический подход
к социально актуальным проблемам и т.д.
Разъяснительные меры стимулирования
- это проведение митингов, организация
инструктажей, публичные выступления
и интервью высших должностных лиц государства,
выпуск листовок, рекламных материалов
(в том числе так называемая "социальная
реклама" на телевидении), а также манипулирование
(безусловно, недопустимое) средствами
массовой информации. Собственно, разъяснительные
меры направлены в той или иной степени
на создание общественного мнения по конкретному
вопросу социальной действительности.
2. Особенности административно-процессуальных
норм и отношений.
Норма права представляет собой
"исходящее от государства и им охраняемое
общеобязательное, формально-определенное
предписание, выраженное в виде правила
поведения или отправного установления
и являющееся государственным регулятором
общественных отношений".
Таким образом, норма административного
права - это всегда правило поведение,
установленное государством в лице уполномоченных
органов или должностных лиц, выраженное
в определенной форме, обязательное для
неопределенного круга лиц, рассчитанное
на многократное применение и санкционированное
(т.е. защищенное от нарушения) принудительной
силой государства. Кроме указанных общих
с прочими нормами права черт, нормы административного
права обладают определенными особенностями,
связанными со спецификой регулируемых
административным правом общественных
отношений и метода правового воздействия
на них.
Специалисты выделяют различные специфические
черты административно-правовых норм.
Так, Ю.Н. Старилов указывает, что административно-правовые
нормы обладают следующими характерными
чертами: обеспечение публичных интересов;
организующее начало в системе регулирования
управленческих отношений; одностороннее
властвующее воздействие на субъекты
права; принудительность.
В то же время Ю.М. Козлов указывает
на наличие гораздо более солидного
перечня особенностей норм административного
права:
- нормы предназначены для обеспечения
эффективной реализации конституционных
прав и свобод граждан в
сфере государственного управления;
- имеют целью упорядочение организации
и функционирования всей системы
исполнительной власти;
- определяют порядок должного
поведения в сфере государственного
управления;
- выражают собой сущность исполнительной
ветви государственной власти;
- служат интересам установления
режима законности и государственной
дисциплины;
- имеют свои собственные средства
юридической защиты (в виде институтов
административной и дисциплинарной ответственности);
- регулируют не только собственно
управленческие, но также земельные,
финансовые и т.п. отношения;
- характеризуются созданием в
процессе правоприменительного правотворчества;
- являются вторичными, подзаконными
по отношению к нормам законодательства.
С точки зрения Дмитриева Ю.А., Полянского
И.А. и Трофимова Е.В наиболее важными
и достойными упоминания являются следующие
особенности административно-правовых
норм:
1) Административное право - публичная
отрасль права. Нормы административного
права также имеют публичный
характер. Это означает, что в
административно-правовых нормах
находит выражение государственный
(общественный) интерес. Нормы административного
права связаны с организацией и деятельностью
специально созданной системой государственного
управления (в узком смысле этого слова),
т.е. с функционированием системы органов
исполнительной власти, являющейся выразителем,
гарантом претворения в жизнь политики
и решений законодательных и судебных
органов государства. Таким образом, в
нормах административного права находит
выражение государственная политика в
области обеспечения устойчивости существующего
государственного строя, в том числе системы
разделения властей. Иерархичность административно-правовых
норм также предполагает, что каждая из
них принята в соответствии с конкретной
генеральной линией государственно-управленческой
деятельности, базирующейся на учете общегосударственных,
публичных интересов.
2) Нормы административного права
отличаются своим императивным
характером, который обусловлен
спецификой административно-правового
метода регулирования и заключается
в безапелляционности (безусловности)
предписания, содержащегося в
нормах административного права.
Административно-правовые нормы, в отличие
от гражданско-правовых, характеризуются
властным, однозначным, императивным характером,
т.е. не допускают вариативности поведения
на уровне воли правоприменителя. Указанная
особенность норм административного права
обусловливает их принудительность и
односторонность властного воздействия
управляющего субъекта на объект управления.
3) Административно-правовые нормы
в большинстве своем принимаются
на основании и во исполнение
закона. Это ни в коем случае
не означает, что административно-правовых
норм нет в законодательных актах, принимаемых
в Российской Федерации. Напротив, огромное
множество федеральных законов, действующих
в настоящее время на территории нашей
страны, являются именно источниками административного
права и, следовательно, содержат преимущественно
административно-правовые нормы. Однако,
несмотря на это, нормы подзаконные составляют
абсолютное, подавляющее большинство
в числе норм административного права.
И это естественно, поскольку сущность
административно-правового регулирования
заключается в обеспечении непосредственного
государственного управления, как посредством
регламентации самого процесса государственного
управления, так и посредством нормативного
закрепления конкретных управленческих
режимов. Детализация режима невозможна
на уровне законодателя, поскольку требует
профессионального участия управленцев
и других специалистов в той или иной области
регулирования. Подзаконное нормотворчество
в этой ситуации оказывается незаменимым
инструментом административно-правового
регулирования.
Структура административно-правовой
нормы традиционна. В нее включаются
гипотеза, отражающая совокупность условий,
при наступлении которых вступает
в действие норма права, диспозиция,
составляющая формулировку правила
поведения, а также санкция, обусловливающая
неблагоприятные последствия нарушения
диспозиции нормы права при наличии условий
гипотезы данной нормы.
Административно-правовые отношения
- это один из наиболее сложных институтов
общей части административного
права. В науке административного права
этот вопрос разработан достаточно полно.
В работах таких ученых, как Ю.М. Козлов,
Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов
Е.В. отражены основные наработки административно-правовой
теории по данному вопросу.
Определение административно-правовых
отношений не вызывает сомнений у
специалистов: административно-правовые
отношения - это общественные отношения,
возникающие в сфере исполнительной
власти (государственного управления)
и урегулированные нормами административного
права. Так, виднейший специалист в области
административного права Ю.М. Козлов определял
административно-правовое отношение как
"урегулированное административно-правовой
нормой управленческое общественное отношение,
в котором стороны выступают как носители
взаимных обязанностей и прав, установленных
и гарантированных административно-правовой
нормой".
Основные трудности у ученых
вызывает вопрос об отличительных признаках
или характеристиках административно-правовых
отношений. Данная тема является дискуссионной.
Ю.М.Козлов выделяет в качестве особенностей
административно-правовых отношений
следующие их черты:
- эти отношения возникают в
процессе государственного управления;
- их обязательным субъектом
выступает орган государственного
управления;
- они характеризуются неравенством
сторон правоотношения, т.е. являются
властеотношениями.
Д.Н.Бахрах, Ю.Н.Старилов и Б.В.Россинский
выделяют следующие черты административно-правовых
отношений:
- возникают в процессе государственного
управления (или в сфере государственного
управления);
- имеют в качестве обязательного
субъекта орган государственного
управления (или орган исполнительной
власти), т. е. постоянным участником
административно-правовых отношений
является официальный и полномочный
субъект государственного управления
(субъект исполнительной власти), представляющий
публично-правовой интерес, действующий
от имени государства и реализующий свою
управленческую компетенцию;
- являются отношениями власти-подчинения
и характеризуются юридическим
неравенством сторон;
- возникают для решения задач
и осуществления функций управления
с целью удовлетворения публичных
и индивидуальных интересов по
инициативе любого из cy6ъектов
этих отношений;
- характеризуются организующим
началом (или свойствами организующего
порядка), так как административно-правовые
отношения - это форма, в рамках которой
и происходит организующее воздействие
государственного управления на соответствующие
объекты управления;
- имеют особый правовой режим
обеспечения законности и своей
правой защиты; как правило, речь идет
о трех способах: административном, судебном
и прокурорском.
Думается, что в последней концепции
есть определенное рациональное зерно.
Она выглядит соответствующей реалиям
административного права, поскольку
со времен полицейского государства, когда
государственное управление характеризовалось
исключительно приказным характером,
административное право обогатилось значительным
числом методов воздействия на управляемые
процессы, в том числе за счет методов
стимулирования и поощрения. Представить
себе управленческие отношения, с участием
равных субъектов довольно сложно, поскольку
управление как социальный феномен всегда
предполагает подчинение одного субъекта
другому, однако, равные по статусу управляющие
субъекты таких отношений, вступая в отношения
сотрудничества и коллективной деятельности,
также находятся в административно-правовых
отношениях.
Ученые Ю.С. Адушкин, З.А. Багишаев,
В.М. Манохин демонстрируют альтернативный
подход к выделению особенностей
административных правоотношений. Они
утверждают, что административно-правовые
отношения в своей преобладающей части
- организационные, что обусловлено содержанием
исполнительной власти как организующей
силы государства. Это означает, административно-правовые
отношения сами по себе не существуют,
а выполняют строго служебную роль. Они
обеспечивают условия (производства и
т.д.), согласование деятельности людей,
координацию, охрану и развитие и т.д. Кроме
того, автор отмечает, что административно-правовые
отношения причисляются к группе тех отношений,
которые вызываются к жизни посредством
применения административно-правовой
нормы. То есть "...сначала норма, ее применение,
а затем - возникновение реального общественного
отношения, правоотношения".. Этим ограничивается
характеристика особенностей административных
правоотношений.
Дмитриев Ю.А., Полянский И.А. и
Трофимов Е.В выделяют следующие
особенности:
1) Прежде всего, административно-правовые
отношения представляют собой
разновидность правовых отношений,
из чего следует, что к основным
свойствам административных правоотношений
относятся и такие, как наличие корреспондирующих
друг другу прав и обязанностей его субъектов,
возникновение правоотношение на основе
нормы права и в связи с ней и т.д. Кроме
того, определяя родовую принадлежность
административных правоотношений, не
следует забывать, что они являются публичными
правоотношениями, имеющими в своей основе
определенный общественный, государственный
интерес. Его выразителем является властный
субъект государственного управления,
являющийся одной из сторон административного
правоотношения. Административные правоотношения
непосредственно связаны с реализацией
задач и функций исполнительной ветви
государственной власти в процессе государственного
управления.
2) Административные правоотношения
носят властный характер, поскольку в
процессе возникновения, изменения и прекращения
административных правоотношений реализуется
государственное управление. Однако это
не означает, что всегда одна из сторон
такого правоотношения подчинена другой
или что в административном правоотношении
в обязательном порядке участвует субъект
правоотношения, обладающий властными
полномочиями в отношении другой стороны
правоотношения. Тем не менее, административное
правоотношение характеризуется обязательным
участием "представителя" государства,
пусть даже и не имеющего властных полномочий
в отношении своего визави.
В основе каждого общественного
отношения, возникающего на основе нормы
административного права, лежит
установка на присутствие императивного
государственного участия в правоотношении.
Например, в процессе административного
обжалования решения налогового органа
в вышестоящий орган подвластный субъект
государственного управления (налогоплательщик)
перестает зависеть от властного влияния
органа, действия которого обжалуются.
Более того, перед лицом вышестоящего
налогового органа оба они (и управляющий,
и подвластный) равны по закону. Между
тем, процедура обжалования установлена
императивными нормами административного
права и отношения, возникающие на ее основе,
безусловно, являются административно-правовыми.
В отношении данной особенности
следует отметить, что распространенный
термин "властеотношения" применительно
к административно-правовым отношениям
следует применять с осторожностью,
поскольку властеотношения не подразумевают
сами по себе присутствия правового регулятора
этих отношений. Таким образом, административно-правовые
отношения являются властеоношениями
в том смысле, что представляют собой отношения,
возникающие в процессе реализации исполнительной
власти государства, урегулированные
нормами административного права.
3) Особенностью административных
правоотношений является и чрезвычайно
обширная сфера возникновения
таких отношений - это сфера
государственного управления или
сфера реализации исполнительной
власти государства. Насколько необозрима
сфера влияния органов исполнительной
власти и, прежде всего, Правительства
РФ, определенная в ст. 114 Конституции РФ
и Федеральном конституционном законе
от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве
Российской Федерации" самым общим
образом, настолько же невероятно обширна
и сфера влияния административного права.
Административно-правовые отношения могут
возникнуть и в области обороны и государственной
безопасности, и в сфере культуры, науки
образования, и в сфере экономических
отношений, и применительно к системе
социальной защиты, т.е. везде, где государством
средствами своих исполнительных органов
проводится работа по управлению общественными
процессами и явлениями. Вследствие этого
административно-правовые отношения часто
не похожи между собой. Действительно,
немного общего можно найти между взаимоотношениями
офицера и солдата в армии и взаимоотношениями
между органом социального обеспечения
и пенсионером. Тем не менее, возникающие
между субъектами административного права
общественные отношения, урегулированные
нормами отрасли, всегда связаны с осуществлением
государственного управления, и это их
объединяет.
4) Административные правоотношения
являются организационными. Это
означает, что административные
правоотношения возникают, изменяются
и прекращаются в связи с реализацией
исполнительной власти и связаны с ее
организацией в широком смысле. Для того
чтобы более или менее сложный управленческий
процесс претворился в жизнь, необходимо
организовать его участников для совершения
тех или иных действий, организовать материальное,
финансовое, техническое сопровождение
процесса и т.д. Таким образом, государственное
управление априори связано с организационными
установками, что и проявляется в организационном
характере административных правоотношений.
Собственно, само назначение исполнительной
власти в системе ветвей государственной
власти - организующее, поскольку законодательная
власть занимается определением направлений
движения, задач и целей в системе государственного
управления, а исполнительная власть претворяет
решения законодателей в жизнь, обеспечивает
движение в заданном направлении, т.е.
организует государственное управление.
5) Административные правоотношения
отличают особый административно-правовой
порядок разрешения споров участников
правоотношений и своеобразный механизм
действия института ответственности за
невыполнение субъективных обязанностей,
составляющих содержание правоотношения.
Первая из особенностей заключается
в том, что разрешение спорных
ситуациях, возникающих в процессе существования
административного правоотношения, может
осуществляться в рамках других административно-правовых
отношений, возникающих на этот раз между
лицом, инициирующим спор, и вышестоящей
административной инстанцией, с одной
стороны, и между лицом, к которому предъявляются
претензии (это всегда государственный
орган или должностное лицо), и этой же
вышестоящей административной инстанцией.
Таким образом, если в других отраслях
права (гражданском, уголовном) решение
спора всегда выносится за рамки правоотношений
внутри отрасли - в ведение судебной инстанции,
то в административном праве допустимо
разбирательство и внутри самой системы.
Однако не следует забывать, что ст. 46 Конституции
РФ гарантирует каждому право на судебную
защиту, в том числе на судебное обжалование
решений и действий субъектов государственного
управления.
Административная ответственность
в отличие, скажем, от гражданско-правовой,
наступает не перед стороной правоотношения,
права которой нарушены, а непосредственно
перед государством. В целом административная
ответственность родственна уголовной.
Различие между основаниями для привлечения
к уголовной или административной ответственности
зачастую лежит в плоскости степени тяжести
совершенного правонарушения (большего
или меньшего вреда, нанесенного общественным
интересам).
3. Задача
Инвалид боевых действий на территории
Афганистана И. 17 мая 2007 г. обратился
в Администрацию города с просьбой
бесплатно провести капитальный
ремонт его квартиры. В просьбе
И. было отказано, о чем 14 июня 2007г.
он получил письменное уведомление за
подписью заместителя главы Администрации.
Посчитав решение Администрации города
незаконным, противоречащим Федеральному
закону «О ветеранах», И. 20 июля 2007г. решил
подать жалобу на решение Администрации
города в суд. Однако его сосед сказал,
что И. опоздал подать жалобу, так как прошло
больше месяца с момента получения им
из Администрации города отказа в удовлетворении
его просьбы. И. же, не послушав соседа,
пошел с жалобой в суд. Оцените ситуацию
и, основываясь на положениях законодательства
РФ, обоснуйте правоту одной из сторон.
Конституция РФ в ст.2 провозглашает
человека, его права и свободы высшей ценностью,
а признание, соблюдение и защиту прав
и свобод человека и гражданина- обязанностью
государства. Конституция РФ указывает,
что права и свободы человека и гражданина
обеспечиваются правосудием (ст.18).
Кроме того, обращение ветеранов
с целью защиты своих прав в
суд, предусмотрено ст. 27 Федерального
закона от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах".
Порядок обжалования решений и
действий, нарушающих права и свободы
граждан, определен Законом Российской
Федерации "Об обжаловании в суд действий
и решений, нарушающих права и свободы
граждан" от 27 апреля 1993 г. N 4866-I.
В соответствии с указанным Законом
каждый ветеран, вправе обратиться с
жалобой в суд, если считает, что
неправомерными действиями (решениями)
государственных органов, органов местного
самоуправления, учреждений, предприятий
и их объединений, общественных объединений
или должностных лиц, государственных
служащих нарушены его права и свободы.
Ответственность государственного служащего
наступает в связи с его обязанностью
соблюдать при исполнении должностных
обязанностей права и законные интересы
граждан и организаций в соответствии
с подп. 4 п. 1 ст. 15 Федерального закона
"О государственной гражданской службе
Российской Федерации" от 27 июля 2004
г. N 79-ФЗ.
К действиям (решениям) государственных
органов, органов местного самоуправления,
учреждений, предприятий и их объединений,
общественных объединений и должностных
лиц, государственных служащих, которые
могут быть обжалованы в суд,
относятся коллегиальные и единоличные
действия (решения), в том числе представление
официальной информации, ставшей основанием
для совершения действий (принятия решений),
в результате которых:
- нарушены права и свободы
ветерана;
- созданы препятствия осуществлению
ветераном его прав и свобод;
- незаконно на ветерана возложена
какая-либо обязанность или он
незаконно привлечен к какой-либо
ответственности.
Ветеран вправе обжаловать также бездействие
указанных органов, предприятий, объединений,
должностных лиц, государственных
служащих, если оно повлекло за собой те
же последствия.
Каждый ветеран имеет право
получить, а должностные лица, государственные
служащие обязаны ему предоставить
возможность ознакомления с документами
и материалами, непосредственно
затрагивающими его права и свободы,
если нет установленных федеральным законом
ограничений на информацию, содержащуюся
в этих документах и материалах.
Ветеран вправе обжаловать как вышеназванные
действия (решения), так и послужившую
основанием для совершения действий
(принятия решений) информацию либо то
и другое одновременно.
К официальной информации относятся
сведения в письменной или устной
форме, повлиявшие на осуществление
прав и свобод ветерана и представленные
в адрес государственных органов,
органов местного самоуправления,
учреждений, предприятий и их объединений,
общественных объединений или должностных
лиц, государственных служащих, совершивших
действия (принявших решения), с установленным
авторством данной информации, если она
признается судом как основание для совершения
действий (принятия решений).
В соответствии с Законом Российской
Федерации "Об обжаловании в суд
действий и решений, нарушающих права
и свободы граждан" суды рассматривают
жалобы на любые действия (решения),
нарушающие права и свободы ветеранов,
кроме:
- действий (решений), проверка которых
отнесена законодательством к
исключительной компетенции Конституционного
Суда Российской Федерации;
- действий (решений), в отношении
которых законодательством предусмотрен
иной порядок судебного обжалования.
Ветеран вправе обратиться с жалобой
на действия (решения), нарушающие его
права и свободы, либо непосредственно
в суд, либо к вышестоящему в порядке
подчиненности государственному органу,
органу местного самоуправления, учреждению,
предприятию или объединению, общественному
объединению, должностному лицу, государственному
служащему.
Вышестоящие в порядке подчиненности
орган, объединение, должностное лицо
обязаны рассмотреть жалобу в
месячный срок. Если ветерану в удовлетворении
жалобы отказано или он не получил
ответа в течение месяца со дня ее подачи,
он вправе обратиться с жалобой в суд.
Жалоба может быть подана ветераном,
права которого нарушены, или его
представителем, а также по просьбе
ветерана надлежаще уполномоченным
представителем общественной организации,
трудового коллектива. |