Полномочия Президента в сфере исполнительной власти

Таким образом, Президент Российской Федерации обладает широким кругом полномочий, которые реализуются посредством издания им правовых актов. В заключение можно добавить, что акты Президента Российской Федерации, как и все действующие нормативные акты Российской Федерации, нуждаются в систематизации. Указы и распоряжения необходимо обобщить и издать в виде отдельного сборника, что позволит устранить имеющиеся противоречия между актами главы государства, исключить их дублирование, и будет способствовать их большей согласованности.

Однако никем не оспаривается тот факт, что во многих случаях акты главы государства не только запустили механизм реформ во многих областях общественной жизни, но и заставили законодателя поторопиться с созданием необходимой базы для их проведения.

2 ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ  ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ  С ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ  РОССИИ

1. Взаимодействие Президента с федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации

Раскрывая проблему взаимодействия Президента Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти, следует остановиться не только на полномочиях главы государства в данной области, но, прежде всего, определить понятие самой исполнительной власти и охарактеризовать Правительство Российской Федерации как орган, на который Конституцией Российской Федерации возложено осуществление исполнительной власти в России, остановиться на вопросе взаимодействия Президента и Правительства России.

Прежде всего, исполнительная власть рассматривается как политико-правовая категория: исполнительная власть в России является самостоятельной ветвью единой государственной власти наряду с законодательной и судебной ветвями. Но эта самостоятельность появляется лишь в функционально-компетенционном смысле. Ее отличительной чертой является то, что она реализуется в общегосударственном масштабе в качестве специфической государственной функции правоприменительного характера. Определяющим является то, что исполнительная власть имеет определенное субъектное выражение, то есть она олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных властными полномочиями. Исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти, в практической деятельности которых она получает свое выражение⁵.

Особенность органов исполнительной власти заключается в том, что они выполняют исключительно государственно-властные полномочия в системе разделения властей и находятся в непосредственном контакте и постоянном взаимодействии с двумя другими ветвями государственной власти - законодательной и судебной. Важно отметить, что Конституция Российской Федерации, выделив исполнительную власть как самостоятельную ветвь, возложила ее осуществление на специальную систему органов, возглавляемую Правительством Российской Федерации.

Федеральный орган исполнительной власти - самостоятельный структурный элемент как целостной системы органов исполнительной власти (статья 78 Конституции Российской Федерации), так и системы федеральных органов исполнительной власти, призванных осуществлять и реализовывать свою компетенцию по предметам ведения Российской Федерации. Принципы организации и деятельности системы федеральных органов исполнительной власти обусловлены государственным строем России как демократического правового государства, задачами социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Принципы деятельности органов исполнительной власти обусловлены нормами Конституции Российской Федерации и могут быть охарактеризованы следующим образом: обеспечение верховенства Конституции России и федеральных законов; приоритет прав и свобод человека, поскольку они составляют смысл и содержание деятельности органов исполнительной власти; федерализм, обусловливающий систему органов исполнительной, власти на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации и, таким образом, наличие в этой системе двух подсистем; единство системы органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; ответственность органов исполнительной власти перед народом как носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации; строгое следование требованиям Конституции Российской Федерации и основанных на ней законодательным актам⁶.

Согласно части 1 статьи 110 Конституции России исполнительную власть в нашей стране осуществляет Правительство Российской Федерации. Его компетенция, порядок формирования, состав определяются Конституцией, федеральными конституционными и федеральными законами, а также нормативными указами Президента. В настоящее время Правительство состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.

Говоря о Правительстве как об органе исполнительной власти, необходимо выделить две основные его функции: во-первых, организацию исполнения законов, принятых Федеральным Собранием, во-вторых, организацию контроля над исполнением законов и указов Президента органами исполнительной власти сверху донизу. Здесь налицо взаимодействие Президента и Правительства.

Закрепив самостоятельность исполнительной власти, Конституция Российской Федерации, вместе с тем, сохранила за Президентом возможность кардинально влиять на руководство исполнительной властью в целом. Достаточно сказать, что в семи из восьми статей Главы шестой Конституции (статьи 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117) закреплено непосредственное или опосредованное участие Президента в работе Правительства, определении его организационных и функциональных прерогатив. Статус Президента Российской Федерации как главы государства призван обеспечить «согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (пункт 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации), в том числе исполнительной, накладывает отпечаток на всю систему сотрудничества Президента и Правительства.

Главе государства предоставлено право назначать и освобождать от должности высших руководителей практически всех органов исполнительной власти. Но Конституция Российской Федерации оговорила некоторые законодательные ограничения полномочий Президента по формированию этих органов. Согласно пункту 2 статьи 112 Конституции России, Председатель Правительства Российской Федерации предлагает Президенту кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. В то же время согласно пунктам «а», «г», «д» статьи 83 Конституции только глава государства назначает, с согласия Государственной Думы, Председателя Правительства России.

Наибольший объем полномочий закреплен за Президентом в сфере, связанной не только с формированием, но и с деятельностью органов исполнительной власти. И это закономерно, так как исполнительные органы государственной власти являются важнейшим каналом практической реализации программных установок Президента, получивших одобрение на всенародных выборах и воплощаемых в ежегодных посланиях Президента Федеральному Собранию Российской Федерации.

Как отмечено выше, Президент по Конституции Российской Федерации не является главой исполнительной власти. Специфика полномочий Президента и Правительства, их взаимодействие, связь и соотношение их компетенции таково, что делает правомерным достаточно активные каналы влияния Президента на деятельность Правительства. Президент России имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации и на заседаниях Президиума Правительства Российской Федерации; он вправе отменить постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента России. В предусмотренных Конституцией Российской Федерации случаях Председатель Правительства может временно исполнять обязанности Президента Российской Федерации. Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом России. Президент Российской Федерации вправе принять решение об отставке Правительства Российской Федерации, в том числе и в предусмотренных Конституцией Российской Федерации случаях выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации либо в случаях отказа в доверии ему Государственной Думой. В случае отставки или сложения полномочий Правительство Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации продолжает действовать до формирования нового Правительства России. Основаниями для отставки Правительства Российской Федерации по Конституции являются: заявление Правительства Российской Федерации об уходе в отставку; инициатива Президента России о принятии решения об отставке Правительства Российской Федерации; выражение недоверия Правительству Российской Федерации Государственной Думой; постановка Правительством перед Государственной Думой Российской Федерации вопроса о доверии (при отрицательном решении).

Так, система органов исполнительной власти - это виды органов исполнительной власти, а структура - конкретный их перечень. Указом Президента Российской Федерации от 09 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» установлено, что в системе исполнительных органов Российской Федерации имеются следующие виды органов, различающихся по назначению, задачам, принципам и сферам деятельности, другим признакам: федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства. В Указе определяются особенности каждого из этих видов органов. Федеральные органы исполнительной власти создаются только с такими наименованиями и статусом, которые предусмотрены этим Указом. Президент определяет не только систему, но и структуру федеральных органов исполнительной власти, то есть устанавливает конкретный их перечень. Эта структура утверждается каждым новым Президентом Российской Федерации при решении вопроса о формировании Правительства. В указе о структуре федеральных органов исполнительной власти определяются те изменения, которые вносятся в структуру этих органов, то есть устанавливается, какие органы упраздняются, каким органам передаются их полномочия, какие наименования придаются органам, каково число заместителей Председателя Правительства, сроки преобразований в структуре федеральных органов государственной власти, решаются и другие вопросы организации деятельности Правительства. Одновременно с этим Указом структура федеральных органов исполнительной власти публикуется в «чистом виде» (как приложение к Указу) и содержит конкретный перечень действующих государственных органов исполнительной власти.

В настоящее время в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 года № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» структура федеральных органов исполнительной власти состоит из трех уровней: 1) федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам; 2) федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам; 3) федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации.

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Министерство осуществляет правовое регулирование за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации; осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, а также координирует деятельность государственных внебюджетных фондов.

Выделяются и функциональные министерства. Так, Министерство финансов Российской Федерации, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляет выработку единой государственной финансовой, кредитной, денежной, страховой политики, а также политики в сфере аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, добычи, производства, переработки драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей (в части исчисления и порядка уплаты), включая определение таможенной стоимости товаров и транспортных средств⁷.

Все существующие в настоящее время федеральные министерства условно можно разделить на несколько групп, а именно создаваемые: а) в административно-политической сфере (обороны, безопасности, иностранных дел, внутренних дел, юстиции); б) в различных сферах экономической и хозяйственной жизни общества (промышленности и энергетики, сельского хозяйства, транспорта и связи, природных ресурсов, финансов); в) в социально-культурной сфере (здравоохранении и социального развития, образования и науки, кинематографии, печати и массовых коммуникаций).

Компетенция и полномочия федеральных министерств определяются положениями о них, которые утверждаются либо Президентом Российской Федерации в отношении подведомственных ему органов, либо Правительством Российской Федерации. Компетенция министерств включает определение их основных задач, взаимоотношений с иными федеральными органами исполнительной власти, а также с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, объем принадлежащих им административно-властных полномочий.

На основе своих конституционных полномочий Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами непосредственно руководит деятельностью ряда федеральных органов исполнительной власти, а Правительство лишь координирует их деятельность. К таковым относятся: Министерство внутренних дел; Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Министерство иностранных дел; Министерство обороны; Министерство юстиции; Федеральная миграционная служба; Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству; Федеральная служба по оборонному заказу; Федеральная служба по техническому и экспортному контролю; Федеральная служба исполнения наказаний; Федеральная регистрационная служба; Федеральная служба судебных приставов; Государственная фельдъегерская служба; Служба внешней разведки; Федеральная служба безопасности; Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков; Федеральная служба охраны; Федеральное агентство специального строительства; Главное управление специальных программ Президента (агентство); Управление делами Президента (агентство).