Полномочия Президента в сфере исполнительной власти

Президент утверждает по представлению Председателя Правительства положения о них, назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности.

Формирование Президентом Российской Федерации Правительства, назначение его персонального состава обязывают его оценивать эффективность деятельности федеральных исполнительных органов, назначенных им министров, ставить перед ними определенные задачи, связанные с его функцией определять основные направления внутренней и внешней политики в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Президент несет ответственность за то, чтобы государственные органы исполнительной власти, государственный аппарат были бы способны надлежащим образом выполнять задачи, вытекающие из требований дня.

Действующим федеральным законодательством регулируется совместная деятельность Правительства Российской Федерации и Президента России в сфере законотворчества - при подготовке как указов Президента, так и постановлений Правительства, затрагивающих пограничные сферы их деятельности⁸. Позитивным моментом последних лет является прекращение предварительного согласования в Администрации Президента Российской Федерации проектов правительственных актов, постановлений и распоряжений, подготовленных к подписанию. В прошлом такая практика превращалась в мелочную опеку со стороны Администрации Президента России. Теперь согласование проводится только по проектам, затрагивающим вопросы компетенции Правительства Российской Федерации⁹.

Формы взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в области законотворческой деятельности весьма разнообразны. Прежде всего, Правительство участвует в реализации ежегодных посланий Президента Парламенту - в той их части, где изложены как оценка положения дел в сфере формирования законодательной базы деятельности государства, так и задачи, стоящие перед субъектами законотворчества в будущем.

В системе государственной власти Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации - это конституционные органы различного назначения и статуса. Правительство Российской Федерации, осуществляя исключительно исполнительную власть, выступает и с формально-правовых позиций, и, фактически, является федеральным органом государственной власти, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Президент Российской Федерации институирован как глава государства, но не исполнительной власти, хотя и наделен существенными полномочиями в этой области. Ни в Конституции Российской Федерации, ни в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» нет прямых или косвенных указаний на то, что Президент Российской Федерации возглавляет единую систему исполнительной власти. Правительство Российской Федерации и Президент России взаимодействуют, но их полномочия как бы «разведены». В этом смысле Правительство Российской Федерации не часть президентской команды, не звено в механизме практической реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий. Правительство Российской Федерации не состоит при Президенте Российской Федерации, а несет политическую ответственность, прежде всего, перед государством и обществом. Полноценная политическая роль Правительства в управлении государственными делами четко закреплена в Конституции Российской Федерации и федеральных законах. Сводить его назначение только лишь к выполнению экономической функции было бы неоправданным и неправомерным ограничением его конституционного статуса. Другое дело, что роль Правительства не абсолютна. Президент не руководит, а взаимодействует с Правительством, хотя очевидно, что самостоятельность этих органов различна. Во многом это напоминает улицу с односторонним движением, поскольку поручения Президента Правительству обязательны для исполнения, а судьба последнего зависит от усмотрения Президента¹⁰.

Подводя итог, можно сказать следующее: суждения о взаимодействии Президента Российской Федерации и Правительства, о месте Президента в системе государственной власти в целом имеют существенное значение для формирования качественно иной модели исполнительной власти, которая презюмирует отказ от ее понимания как исключительно силового инструмента, отход от жесткой централизации и создание «сильной» исполнительной власти с подчинением деятельности ее организационно - правовых форм интересам человека, общества, законности в сложный период развития российской государственности. 

2.   Взаимодействие Президента с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Президент как глава  государства совместно с Правительством обеспечивает в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (часть 4 статьи 78 Конституции Российской Федерации).

Важной предпосылкой успешной реализации этой задачи является конституционное установление о том, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в России (часть 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации).

Деятельность Президента, Правительства, других федеральных  органов исполнительной власти строится на строгом учете принципов федерализма, обеспечения конституционно закрепленной сферы их самостоятельности.

В область совместных полномочий, которые закреплены за субъектами Российской Федерации, а  также их исключительных полномочий (статья 73 Конституции), федеральные  органы вторгаться не могут. В данной области субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Эти начала и определяют взаимодействие федеральных и региональных органов исполнительной власти.

Определенными полномочиями в рассматриваемой сфере наделен  Президент в отношении высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти), которые установлены, прежде всего, Федеральным законом от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Часть 2 статьи 85 Конституции  Российской Федерации наделяет Президента России правом приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов федерации в случае противоречия их Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (причем Президент не обязан обращаться в суд при приостановлении действия таких актов).

Президент вправе, в предусмотренных  Федеральным законом случаях, отрешить от должности высшее должностное  лицо (руководителя высшего исполнительного  органа государственной власти), что  влечет за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти, но он продолжает действовать до формирования нового высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации о недоверии высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации направляется на рассмотрение Президента Российской Федерации для решения вопроса об отрешении его от должности.

Важно отметить полномочие Президента Российской Федерации по назначению временно исполняющего обязанности  высшего должностного лица субъекта Российской Федерации на период до вступления в должность лица, наделенного  полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, в случаях: а) досрочного прекращения полномочий руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации; б) временного отстранения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности, в том числе Президент Российской Федерации в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством России, вправе по представлению Генерального прокурора Российской Федерации временно отстранить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации от исполнения обязанностей в случае предъявления ему обвинения в совершении преступления; в) отсутствия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или его самороспуска; г) непринятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представленной Президентом Российской Федерации кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в установленный срок решения о ее отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации; д) двукратного отклонения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации представленной кандидатуры (представленных кандидатур) на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Данными полномочиями Президент  России обладает в том случае, если при отрешении от должности конституция (устав) или закон субъекта не определяет порядок временного исполнения обязанностей должностного лица субъекта Российской Федерации.

Решение Президента Российской Федерации о предупреждении высшего  должностного лица субъекта Российской Федерации или об отрешении его от должности принимается в форме указа, который доводится до сведения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, возможность  отрешения от должности главы  субъекта в совокупности с процедурой наделения его полномочиями дает окончательный ответ на вопрос о том, перед кем будет теперь отвечать глава субъекта Федерации. В этой связи возникает еще одна серьезная проблема. В случае реализации предложенного механизма ответственность за кандидата на должность высшего должностного лица субъекта и его деятельность полностью ложится на Президента страны. Если глава государства получает дополнительные властные полномочия, то, соответственно, он должен нести и большую ответственность за то, каким образом он их использует. Однако Законом не устанавливаются какие-либо дополнительные механизмы реализации ответственности Президента.

Одним из условий выполнения Президентом России своих полномочий является использование им согласительных процедур, направленных на согласованное функционирование и взаимодействие различных органов государственной власти. Проведя анализ действующего законодательства Российской Федерации, можно сделать вывод, что Президент России может использовать согласительные процедуры для разрешения конфликтов и разногласий, во-первых, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и, во-вторых, между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Это право закреплено в части 1 статьи 85 Конституции Российской Федерации. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Таким образом, согласительные процедуры могут применяться Президентом России практически во всех случаях обнаружившихся разногласий; вместе с тем, он уполномочен Конституцией лично принимать необходимые меры, не прибегая к согласительным процедурам, непосредственно действовать, когда это необходимо, выступая как гарант Конституции.

Определенный интерес  представляют положения Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов  Российской Федерации». В данном акте содержится перечень показателей, включающий в себя 43 критерия оценки и характеризующий, в том числе, экономическое положение в субъекте, уровень жизни населения, ситуацию в здравоохранении, образовании, жилищно-коммунальной сфере, дорожном хозяйстве, развитие малого бизнеса, сельского хозяйства, отношения населения и власти. При этом существует перечень дополнительных показателей, который разрабатывается Комиссией при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия. Также эта Комиссия разрабатывает и утверждает методику оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов, форму доклада высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов России. Согласно указу, высшие должностные лица субъектов должны ежегодно представлять в указанную Комиссию доклады о достигнутых значениях показателей. В свою очередь, уже сама Комиссия представляет соответствующий доклад главе государства.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что обеспечение единства исполнительной власти в Российской Федерации является важной функцией Президента России. В связи с этим, необходимы дополнительные аналитические исследования, обосновывающие единство и иерархическую подчиненность системы исполнительной власти, включающие федеральные органы исполнительной власти, в том числе, находящиеся в ведении Президента Российской Федерации, а также органы исполнительной власти субъектов России.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Российское государство находится лишь в начале пути построения действительно демократических основ в организации государственного управления. Однако на сегодняшний день уже мало кто представляет государственное устройство страны без института Президента Российской Федерации, трех независимых ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной - взаимодействующих и взаимосвязанных между собой, причем глава государства - Президент - призван обеспечивать их согласованное функционирование. Таким образом, институт Президента неразрывно связан с проблемой разделения властей и ее влиянием на процесс формирования и развития как, в общем, всей системы органов государственной власти, так и системы органов исполнительной власти в частности.

Вопросы полномочий Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти являются одними из важнейших в государственно-правовой жизни российского общества и государства. Именно от их решения во многом зависит реальное и эффективное функционирование социально-экономической, политической систем, всего механизма государственной власти в целом. На сегодняшний день административное законодательство регламентирует организацию и функционирование исполнительной власти в целом, и значительный круг вопросов, посвященных главе российского государства.

Представляется, что демократические  и цивилизованные отношения между  Президентом Российской Федерации  и субъектами исполнительной власти, полномочия главы государства в  этой области зависят, в первую очередь, от наличия достаточного количества юридических норм высокого качества, от того, насколько урегулированы в законодательстве как права и обязанности соответствующих субъектов, их правовой статус, полномочия, так и гарантии, направленные на обеспечение, соблюдение и защиту интересов всей системы государственной власти России.

В свете этого, одной  из важных задач административной реформы  является создание современной демократической  модели исполнительной власти, в основе которой, с одной стороны, будет  лежать отказ от ее понимания как  исключительно силового инструмента, отход от жесткой централизации, а с другой - создание «сильной» исполнительной власти с подчинением деятельности ее организационно-правовых форм интересам человека и гражданина, общества, законности в сложный период развития российской государственности. Очевидно, что решение этой проблемы зависит от понимания роли Президента Российской Федерации в проведении административной и институциональной реформы во всех сферах экономической, административно-политической и социально-культурной жизни государства.